专家解读 | 马东辉、朱孟华：以小窥大：“避”——风险治理的全过程价值体现|临灾|人民群众生命财产|地质灾害|朱孟华|自然灾害|预案|马东辉

导读

近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：3258字

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作者

马东辉，朱孟华，北京工业大学建筑与城市规划学院

作为推动我国应急管理体系和能力现代化的重要文件，《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）鲜明提出坚持人民至上、生命至上，以推动治理模式向事前预防转型为主线，一体提升减灾预防、抗灾设防、救灾保障能力。通观全文，“避”字虽着墨不多，却贯穿风险防控、预警响应、人员转移、避难安置和基层能力建设等关键环节，“避”并非被动躲避或简单退让，而是现代化应急治理中主动降低风险、优先保护生命的制度安排。

具体来看，《规划》中的“避”主要围绕降低风险暴露、保护人员生命、保障避难空间和提升公众避险能力展开，可概括为四类：一是源头空间避让，强调通过规划管控、项目选址和风险评估减少灾害暴露；二是临灾转移避险，强调依托预警、预案和基层组织及时转移群众、守住生命底线；三是应急避难保障，强调为转移群众提供安全、可达、可服务的避难空间；四是基层避险能力建设，强调提升全社会识险、避险、自救互救和应急响应能力。这四类“避”共同体现了防灾减灾救灾体系中风险治理全过程的价值取向：以源头避让减少风险暴露，以转移避险守住生命底线，以应急避难承接安置需求，以基层能力提升增强社会韧性，集中彰显了风险治理全过程中以人民生命安全为核心的价值导向。

一

源头管控

以“风险避让”降低灾害暴露

源头空间避让重在灾前降低人员、设施和产业的高风险暴露。《规划》明确提出，要完善自然灾害综合风险空间管控制度，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中，并在产业转移、重大项目立项、重大工程建设等方面实施风险避让和灾害设防。这一表述中的“避”，旨在避开高危险地段和规避高风险地区，体现为通过规划管控、项目选址、风险评估和工程设防，把防灾关口前移到规划建设阶段。

风险避让的关键在于提前识别并规避高风险区域。通过自然灾害综合风险普查、灾害风险图、防治区划图、重大项目风险评估等手段，识别不适宜建设区域、重点设防区域和需要优化调整的人口产业布局。其核心逻辑是“不是等灾害发生后再被动救人，而是在规划和建设阶段就尽量降低灾害风险对人的威胁”。

精准圈定避险范围是源头空间避让走向精细治理的重要体现。《规划》提出“精准圈定地质灾害避险范围”，实质上是以科学调查、监测预警和风险评估为基础，明确哪些区域必须避让、哪些群众需要搬迁、哪些村庄需要撤并。这既可以避免应该转移的人没有转移，也可以防止不必要的过度转移。由此可见，源头空间避让强调的是“防患于未然”，是防灾减灾救灾体系从被动应对转向主动预防的重要体现。

二

预警响应

以“转移避险”守住生命底线

临灾转移避险是预警响应的集中体现。《规划》在优化应急预案体系中提出，完善极端天气避险转移预案；在加强监测预报预警部分提出，推动预警信息接收处置与应急预案、避险疏散、应急响应有效衔接；在基层快速响应能力建设中提出，做好人员转移避险，明确安置路线和安置点。这一系列举措集中体现为灾害风险迫近时对群众生命安全的优先保护。

推动预警信息转化为避险行动，是转移避险的关键。临灾转移避险的核心，是在灾害风险已经形成或即将发生时，依靠预警、预案、组织和路线，把群众及时转移出危险区域。只有预警真正带动人员疏散、群众转移和应急响应，才能完成从“风险感知”到“生命保护”的转化。特别是在极端天气、山洪地质灾害、城市内涝、台风风暴潮等突发灾害面前，能否及时收到预警、理解预警并按照预案快速转移，直接关系到群众生命安全。

完善避险转移预案，是实现有序转移的重要保障。避险转移不能依赖临时动员，而要提前回答“谁来转、转谁、往哪转、怎么转、转后如何安置”等问题。特别是对老弱病残孕、留守老人儿童、行动不便人员、偏远地区群众等重点群体，更需要建立台账、明确责任、设置路线和安置点，确保灾害来临时应转尽转、应避尽避，最大限度减少人员伤亡。

三

空间保障

以“应急避难”承接安置需求

避难空间是转移避险的承接基础。《规划》多次提到应急避难场所，包括推动现有公共设施应急避难场所改造和新增公共设施平急转化利用，加快易灾多灾地区现有应急避难场所改造提升，合理规划新建应急避难场所，升级全国应急避难场所管理服务平台，为灾害情景提供了避难空间保障和公共服务保障。

应急避难重在形成“转移—安置—服务”的安全保障闭环。如果只有转移路线而没有安置点，避险行动就难以持续；如果只有避难场所而缺乏管理服务平台，灾时资源调度和群众服务也会受到影响。因此，应急避难保障的目的不只是建设场所，更是通过改造现有公共设施、新建避难场所、推动平急两用设施建设、升级管理服务平台，使群众在避险转移后有地方去、有基本保障、有服务可依。

四

基层筑基

以“防灾避险能力”提升全民韧性

基层能力是防灾避险的基础支撑。乡镇、街道、村和社区直接面对群众，是灾害预警传递、人员转移组织、隐患排查报告和初期应急处置的前沿单元。通过加强灾害信息员、群测群防员、“第一响应人”等队伍建设，可以提高基层对风险的发现能力、预警响应能力和组织转移能力，使防灾避险工作真正延伸到社区、村庄和群众身边。

凝聚社会参与是提升避险韧性的重要力量。《规划》第六部分以“夯实基层应急基础，提高全社会防灾避险能力”为主题，表明“避”不仅是政府组织的应急行动，也是一种需要基层组织、社会力量和广大群众共同具备的能力。只有推动防灾减灾救灾从政府单向管理转向多元主体共同参与，才能提升全社会面对灾害风险的整体韧性。

宣传教育是增强公众避险能力的关键路径。通过全民安全公开课、安全生产月、防灾减灾日、消防宣传月、安全知识教材和科普体验场馆等方式，可以增强公众识险、避险、自救、互救能力。特别是对于偏远农村、牧区、山区、海区等区域，预警信息传播和接收能力直接影响避险成效。只有让群众知道风险在哪里、预警意味着什么、灾害来临时往哪里走、如何保护自己和家人，防灾减灾救灾体系才能真正落到基层、落到家庭、落到个人。

这四类“避”并非彼此割裂，而是共同嵌入防灾减灾救灾的全过程：从灾前风险识别与空间避让，到临灾预警响应与人员转移，再到避难安置承接和基层能力提升，形成了覆盖预防、响应、安置和能力建设的连续治理链条。由此可见，《规划》中的“避”不是单一环节的应急动作，而是贯穿风险治理全过程的制度安排，集中体现了以人民生命安全为核心的价值导向。只有坚持风险早识别、空间早避让、预警早行动、群众早转移、安置早保障，才能真正把“人民至上、生命至上”落实到防灾减灾救灾全过程。

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要闻 |《现代化应急体系建设“十五五”规划》印发，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中