随着我国老龄化程度的持续加深、老年群体需求的日趋多元，传统碎片化、分散化的养老服务供给结构，已难以适应城乡老年人多层次、多样化和动态化的养老服务需求。为贯彻落实党中央、国务院关于健全城乡三级养老服务网络的战略部署，系统性破解养老服务资源配置不均、基层服务能力薄弱、供需对接不畅等突出问题，民政部印发《城乡三级养老服务网络建设管理指引》（以下简称《指引》），对各地推进三级网络建设进行指导。
一、政策背景和重要意义
《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》明确提出，加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络。《指引》的出台对落实落细党中央、国务院决策部署，破解当前养老服务供需结构性矛盾具有重要意义。
一是深化养老服务改革发展的重要举措。积极应对人口老龄化国家战略实施以来，国家持续深化养老服务领域改革，对县级综合养老服务管理平台、乡镇（街道）区域养老服务中心、村（社区）养老服务设施站点功能提出原则性要求，为构建层级清晰、上下联动的养老服务网络确立了总体框架。《指引》正是对中央顶层设计的细化落地、具象完善，将宏观政策要求转化为可落地、可建设、可考核的实操标准。
二是有效化解供需错配的重要方案。当前我国养老服务体系建设虽取得了阶段性成效，居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务格局初步形成，但结构性、区域性矛盾突出，供需错配问题普遍存在。低端普通养老床位空置率高，而普惠型、专业化的护理床位一床难求。优质养老服务资源、专业护理人才集中于城市区域，广大农村地区养老服务设施覆盖率不足、功能单一，专业人才极度匮乏。农村留守老人、独居老人普遍面临“就近养老难、专业照护更难”的现实困境。公办养老机构、民办养老院、社区养老服务设施站点各自独立运营，资源不连通、信息不共享、服务不衔接，未形成贯通协调的服务体系。《指引》的出台实施，将推动各地以三级养老服务网络为骨干，统筹县域养老服务资源，形成综合连续的服务供给格局，精准匹配老年人多样化动态化的养老服务需求。
三是全面总结提升地方探索经验的客观需要。近年来，全国各地持续推进城乡养老服务设施布局建设，为三级网络全面落地奠定了坚实基础。但同时，前期试点建设也暴露出诸多共性问题：部分地区存在“重硬件建设、轻功能运营”的问题，不同层级、不同养老服务机构联动性不强；一些地区在推进乡镇（街道）区域养老服务中心建设过程中，重数量覆盖，在功能完备性和服务质量提升上还有较大进步空间。《指引》精准靶向上述问题，对前期试点成果进行总结提炼，实现三级养老服务网络建设提质增效。
二、功能定位
城乡三级养老服务网络是一个上下联动、左右协同、系统连续的有机整体。
县级综合养老服务管理平台是县域养老服务资源统筹的“大脑中枢”和“总服务台”。核心功能包括服务示范、行业指导、应急救援、资源协调、数据归集、为老服务等，主要有五方面作用。一是整体提升县域养老服务质量。平台依托失能照护专业能力较强的养老机构，通过示范引领和行业指导，推广实施养老服务相关国家和行业标准，带动县域内养老服务机构提升服务质量和安全管理水平。二是协助民政部门加强行业监管。通过开展从业人员培训、托管运营指导、政策宣传解读、安全管理和服务质量评估等工作，同时受理投诉举报，成为民政部门加强行业监管的有力助手。三是提升养老服务应急救援能力。落实“平急两用”要求，储备应急床位、物资和专业队伍，在当地政府和民政部门领导下，参与处置养老机构突发事件，同时为居家老年人提供紧急救助、转移安置服务。四是协调县域养老服务资源。推动养老、医疗、教育等资源供需适配、高效利用，推动优质资源向乡镇（街道）、村（社区）下沉，实现县域养老服务资源的高效配置、共建共享。五是推动数据归集共享和高效利用。依托养老服务信息系统整合老年人基础信息、服务需求、补贴发放、机构监管等数据，打破“信息孤岛”，建立老年人大数据档案，为精准服务、科学决策提供数据支撑。
乡镇（街道）区域养老服务中心是承上启下的“主干支撑”和“桥梁枢纽”。作为基层专业养老服务的核心载体，向上承接县级的政策、标准与资源，向下赋能村（社区）站点、辐射居家老人，核心功能包括专业照护、服务转介、资源链接、探访关爱、家庭支持等。中心择优依托辖区条件较好的特困人员供养服务机构、优质民办养老机构、综合为老服务中心等改造升级设立，可跨区域辐射覆盖多个乡镇，破解偏远地区服务资源匮乏难题，主要有三方面作用。一是为轻度失能老年人就近提供专业照护服务。通过规范设置全日集中照料、日间照料床位，面向社会老年人开放，提供长期照护、日间托管、医疗护理、康复训练、安宁疗护、认知障碍干预等专业服务，并开展老年人能力综合评估。二是提供转介服务。纵向对接县级平台、联动村居站点，横向链接乡镇卫生院、康复中心、助残机构等资源，为老年人精准对接各类专业服务。特别对一些重度失能失智老年人，可以向更加专业的县级综合养老服务管理平台或其他专业机构转介。三是将服务拓展到居家和社区。聚焦高龄、独居、空巢、失能、孤寡等特殊困难老年人，机制化探访关爱，建立动态台账，组织村（社区）站点开展常态化探访、风险排查、帮扶救助；常态化开展照护者技能培训、居家适老化改造指导、老年用品推介等工作，提供家庭照护支持和喘息服务，缓解家庭照护压力。因地制宜开展助餐、助浴、文体娱乐、老年教育等基础服务，丰富基层养老服务供给。
村（社区）养老服务设施站点是便民惠民的“服务终端”和“民生触手”，是三级网络的末梢，是老年人“家门口”的核心服务阵地，核心功能包括日间照料、上门服务、转介服务、文娱服务、短期托养、助餐服务、探访关爱，主要有以下三方面作用。一是调查了解和收集老年人的服务需求。村（社区）养老服务设施站点广泛分布于城乡社区，与老年人接触最多最频繁，能直接了解和掌握老年人的真实需求和意愿，及时将相关信息汇聚到乡镇（街道）区域养老服务中心和县级综合管理平台，根据老年人的需要调配资源、提供服务。二是就近就便、因地制宜提供“家门口”的养老服务。站点主要为辖区老年人提供临时日间照护、生活协助服务，缓解家属照护压力；开展助洁、助浴、代购代办等上门服务，解决居家养老刚需难题；开设社区助餐点，破解老年人“吃饭难”问题；常态化组织文体活动、兴趣社团，丰富老年人精神文化生活；在符合消防、建筑安全标准的前提下，设置短期托养床位，提供短期照护服务。三是畅通养老服务政策落实的“最后一公里”。依托基层网格力量和公益性岗位，在乡镇（街道）和村（居）委会的组织协调下，在乡镇（街道）区域养老服务中心的指导下，机制化开展特殊老年人探访关爱，宣传介绍党和政府养老服务惠民政策，提供力所能及的代办服务等，实现从“人找政策”到“政策找人”的转变。
三、分层设置与建设要求
坚持“盘活存量、节约高效、按需布局、因地制宜”的原则，摒弃一刀切、重建设、轻实效的建设模式，针对县、乡、村三级载体制定差异化、精准化的设置标准和建设要求，最大化盘活现有资源、降低建设成本、提升服务效能。
县级综合养老服务管理平台依托县级特困人员供养服务机构、由民政部门管理或依托社会力量运维的养老服务信息系统以及养老服务指导中心设置。首先，平台必须依托实体的养老机构设置，这样才能在满足失能老年人照护刚需的基础上，依托机构的人、财、物等资源实现统筹协调、行业指导等综合功能。其次，不必每个县都建设养老服务信息系统，可以依托社会力量运维的系统，也可以全省或全市统筹建设，县级按需使用。最后，县级平台依托的机构除配备满足失能照护所需的设施设备外，还应预留一定的床位和设施，满足服务示范、人员培训、应急救援等功能。
乡镇（街道）中心的建设要兼顾人口规模、人口老龄化率、服务半径、区域布局等核心要素，打破传统行政区划限制，推行“一中心辐射多片区”的布局模式。优先改造基础条件优良的公办特困供养机构，鼓励优质民办机构、社会化服务主体参与建设运营，重点补齐乡镇专业照护短板，实现区域内养老服务资源纵向贯通、横向协同。
村（社区）站点以“广覆盖、可落地、可持续”为核心目标，全面盘活基层闲置公共资源，不强制配齐所有服务功能，允许各地结合辖区老年人口结构、养老需求、运营能力灵活配置服务项目，实现“一点多用、按需供给”。同时依托基层治理体系，培育邻里互助、志愿帮扶、低龄助高龄等互助养老模式，构建起全覆盖、接地气、可持续的基层养老服务终端网络。
四、运行保障机制
《指引》提出了涵盖运转机制、政策支撑、监督评价、责任分解的全方位保障实施机制，确保三级网络“建得成、服务好、效率高、可持续”。
一是构建高效联动的运转机制。鼓励建立县域一体化养老服务“养联体”机制，推行“中心带动站点、站点辐射居家”的联动模式，贯通居家、社区、机构三类养老形态，形成三级联动、上下贯通、闭环运转的服务体系。同时创新“党建+养老”“物业+养老”“家政+养老”等多元服务模式，激活基层服务活力。
二是健全全方位政策资源支撑体系。推动将三级养老服务网络建设纳入“十五五”相关规划和民生实事项目，统筹各类民生资金、彩票公益金，拓宽资金投入渠道，鼓励社会资本、村集体经济、公益力量参与建设运营，构建多元投入格局。鼓励各地创新运营模式、服务模式、监管模式，破解资源统筹难、服务衔接难等体制机制障碍。
三是建立标准化监督评价机制。实行市级统一认定、动态监管的管理模式。由地市级民政部门牵头，对照《指引》制定本地化认定标准和管理流程，对县级平台、乡镇中心逐一认定，并在全国养老服务信息平台统一标注。建立常态化的动态监测机制，重点评估设施利用率、功能完备性、运营可持续性、群众满意度四大核心指标，对建设滞后、功能空置、服务低效的主体及时督导整改，杜绝形式化建设。
四是压实层级化属地工作责任。构建“省统筹、市推动、县落实、乡村（社区）落地”的四级责任体系。省级层面负总责，统筹谋划整体工作、分解年度任务；市级层面负责具体推动、资质认定、监督指导、动态考评；县级层面牵头组织实施，统筹资源整合、标准落地、体系建设；乡镇（街道）、村（社区）负责日常运营、服务落地、需求摸排、关爱服务。同时强化部门协同，形成民政牵头、多部门联动、全域协同的工作格局，确保政策落地见效。
《指引》对城乡三级养老服务网络建设提出的指导性要求，不是封闭的、静态的规则。随着各地三级养老服务网络建设的深入推进，还会遇到各种各样的新情况新问题，需要各地民政部门以改革的思维和办法，打破常规，不断创新体制机制，提供更多可复制、可推广的经验做法。
文章来源：民政文选公众号
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