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方志视角下阿坝基层治理
现代化的传承与创新
四川省地方志工作办公室
阿坝藏族羌族自治州地方志办公室
编者按：党的二十大明确要求“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，其中民族地区基层治理是社会治理极为重要的组成部分。四川是多民族聚居区，民族地区基层治理事关人民幸福、社会稳定，事关中国式现代化建设全局。搞好民族地区基层治理，需要总结历史上成功经验，并结合现实迫切需要，实现历史传承与当代创新。为此，省地方志工作办公室联合阿坝州地方志办公室从地方志记载中梳理出历史上阿坝治理经验与固有短板，结合新时代党建引领“微网实格”在阿坝基层治理上的优势与创新，分析其中存在的问题，提出对川西北民族地区基层治理提质增效具有普遍意义的相关建议。
阿坝州地处青藏高原东南缘，地域辽阔、山高谷深、农牧交错、村寨散落，长期面临治理半径大、诉求传导慢、应急处置难等独特治理挑战。梳理《松潘直隶厅志》《懋功县乡土志》《阿坝州志》等历代方志记载，阿坝基层治理历经土司自治、改土归流、流官治理数百年演变，逐步形成适配高原特征的乡土治理模式。为深挖阿坝历史治理智慧赋能涉藏地区基层治理现代化，本文结合阿坝州网格化建设实践，总结成效、查摆短板，秉持古为今用、守正创新理念，破解传统治理千年积弊，推动传统乡土治理向现代化、法治化、智慧化转型，探索契合涉藏地区实际、彰显党的治理优势的基层治理现代化路径。
一
阿坝传统基层治理的演变与短板
历史上，阿坝基层治理体系成型与迭代的关键阶段是元明清时期，历经土司世袭治理、改土归流变革、流官统筹管理三个核心阶段，逐步完成从部落自治、部族管控向中央集权下规范化治理的转型，形成了适配高原农牧格局的传统治理雏形。一是土司世袭治理的乡土自治。元明清时期，中央王朝不照搬内地州县治理模式，对阿坝藏羌回汉杂居地区推行土司制度，适配地广人稀、村寨散落、农牧共生的地域特点。同治《直隶松潘厅纪略》记载：“松潘全境万山盘错，番寨依山沟、草场而居，以河谷、山岭天然界限分隶各营。”农区以沟寨、牧区以草场片区划分治理单元，边界清晰、权责分明，形成就地划片、就近治理的土司治理下乡土自治格局。二是改土归流变革的治理突破。清代中期，为破解土司割据、巩固中央集权、规范边疆治理，中央王朝在阿坝全域逐步推进改土归流改革，乾隆四十一年大小金川之役后彻底废除阿坝的土司世袭制度，成为阿坝基层治理法治化、规范化的重要历史转折。改土归流彻底打破土司世袭割据、各自为政的封闭格局，废除世袭特权与部族垄断治理模式，终结“土官治土民”的传统格局，阿坝各地正式纳入中央统一行政建制体系，阿坝基层治理实现从部族自治向国家统一治理转型，从封闭割据向开放联动转变。三是流官统筹管理的治理成型。改土归流完成后，阿坝全域推行流官治理体制，统一行政规制、统一司法标准、统一赋税制度，设立厅、县官方行政机构，派遣有任期、非世袭、受中央统筹管控的流官全权管理事务，落实中央政令、维护边疆稳定、管控地方秩序，推动藏羌回汉文化交融、治理共生，构建起“中央统筹、流官主政、村寨协同”的全新治理架构，实现治理权的国家化、规范化，遏制土司私权滥用、部族欺压百姓等乱象，有效夯实多民族聚居地区治理根基，实现传统治理向现代治理过渡。
阿坝治理的历史演进，形成了诸多可传承的善治经验，但在封建制度、阶级属性与治理理念的制约下不可避免存在局限。一是治理主体具有阶级局限性。“土司—寨首—户老” 治理体系依托世袭权力架构运行，治理权长期被土司、头人等掌控，普通农牧民不可能参与平等议事、民主决策，治理更多体现上层阶级意志，底层农牧民诉求难以解决。二是治理重心缺乏民生服务。传统分治首要目标是封疆守土、完成贡赋徭役，重心集中在安防、守护自身利益层面，对教育、医疗卫生、防灾、基础设施建设等普惠性公共事务缺乏投入，面对频发的各类自然灾害、疫病传播，抵御风险与保障需求很有限。三是治理壁垒阻碍全域联动。以山河沟谷划定的村寨治理单元，天然形成封闭的地域边界，各土司、各村寨自成体系，缺乏跨区域统一协调机制，出现灾病等情况，难以形成合力、开展全域联动。四是治理基础依赖习俗规约。各类纠纷调处主要依靠世代相传的习惯、口传规约与土司头人威望调解，缺乏统一规范、公开稳定的制度标准，调处尺度因人而异，难以兼顾公平正义，容易出现同案不同判现象。
二
党建引领“微网实格”破解传统治理积弊
民主改革后，阿坝州进入社会主义社会，在党和政府领导下，基层治理发生了翻天覆地变化。近年来，全州推行党建引领“微网实格”，既传承“中央集权下规范化治理”思路，又重塑全域治理体系，打破传统治理壁垒，推动高原基层治理实现全方位、深层次转型升级，积极探索适合民族地区基层治理现代化的路径。
（一）打破地域壁垒，由分层散治转向全域共治。针对村寨分散、游牧转场、跨区域协同难等问题，州委立足城镇、农区、牧区、寺庙四类差异化治理特征，统筹划分基础网格、专属网格、微网格，构建起“横向到边、纵向到底、全域覆盖、分类施策”的立体化治理体系，消除监管空白。因地制宜组建跨区域联合党工委10个，常态化设立季节性临时党支部358个、联牧党小组875个，补齐流动治理短板。依托全州一体化网格体系统筹调配力量，协同开展地质灾害、雪灾应急处置，改变过去各村寨各自为战的局面。
（二）力量下沉一线，由单向管控转向服务赋能。为把党组织建在基层治理最末梢，建成网格党组织2994个，统筹1.9万余名党员干部常态化进网入格、包片驻点，联合3万余名专兼职网格员、志愿者当好政策宣讲员、隐患排查员、矛盾调解员、便民代办员、困难帮扶员。建强马背服务队、双语宣讲队等本土特色服务队伍，常态化深入雪山草场、偏远牧点、藏寨碉楼开展流动服务，着力破解高半山、远牧区群众办事不便难题，打通服务群众“最后一公里”，形成干部下沉、服务上门、群众少跑腿的便民新格局。
（三）推进数字赋能，由被动处置转向主动防控。依托“净土阿坝·平安微治理随手拍”平台，搭建群众随手上报、平台分级派单、网格快速处置、办结闭环反馈工作链条，实现县级工作指令5分钟直达微网格末端，政策宣讲、应急动员、隐患排查等重点工作3小时覆盖所有村寨、牧区。建立农牧户“一户一档”动态治理台账，实行红橙黄蓝风险分级预警，前置排查各类风险隐患。截至目前，全州依托数字化网格治理排查整治隐患3.28万件、办结民生事项38.8万件，网格民生事项办结率稳定在99.51%，逐步构建事前预防、事中管控、事后巩固的主动创稳体系。
（四）活化历史文脉，由文脉沉寂转向文化善治。立足阿坝多民族交融共生的地域文脉特质，挖掘梳理大禹文化、长征红色文化、茶马古道共生文化等各民族共生文化资源，运用“三下乡”等活动载体，全域开展铸牢中华民族共同体意识双语宣讲，传承弘扬民族团结、生态保护、邻里互助、崇德向善的乡土优良传统，以共同历史记忆凝聚各族群众思想共识、价值共识、治理共识，推动基层治理向柔性文化浸润、多元协同共治赋能转变，实现传统古寨治理与现代基层法治治理深度融合，夯实长治久安思想根基和治理根基。
三
新时代阿坝党建引领基层治理的现实短板
经过持续建设，阿坝基层治理在平安建设、风险防控、民族团结等方面成效明显。但对照基层治理现代化要求和传统多元共治经验，仍存在一些短板。
（一）基层自治弱化，群众共治活力未能有效激活。全州微网实格体系构建了纵向贯通、责任到人的治理架构，有效压实了基层治理责任，但运行过程中出现行政治理与基层自治权责失衡、双向张力突出的问题。部分乡镇、村社惯性依赖行政手段推进网格工作，网格事务多由干部包揽，过度替代群众自治职能，导致群众议事、参与监督、协商调解等常态化渠道运用不充分，“干部干、群众看”现象客观存在。村级积分管理制度、村民议事会、乡贤调解会等传统自治载体流于形式，基层志愿服务队伍缺乏常态化培育、规范化管理和长效激励机制，群众从治理旁观者转变为共建共治合伙人的通道不畅。
（二）数据壁垒突出，智慧赋能实战效能难以释放。全州建成“微网实格”数字化治理平台，初步搭建起基层智慧治理框架，但普遍存在重硬件搭建、轻运维迭代、弱数据融合的问题，数字化建设与全域实战治理需求脱节。各行业部门数据壁垒尚未完全打通，网格民情档案、人员分类标签、风险隐患台账精细化程度不高，数据统计粗放、更新滞后，无法依托大数据精准研判草场边界纠纷、季节性流动人口迁徙、山区地质灾害隐患等高原特色治理风险。当前数字工具仅停留在问题上报基础功能，缺少智能分析、提前预警、精准调度的核心能力，数据资源价值未能转化为治理预判能力。
（三）末端落地松软，闭环处置不严滋生形式主义。州县两级基层治理制度体系、工作机制、流程规范设计科学完备，但政策落地“最后一公里”存在落差，基层末端执行质效参差不齐，闭环管控机制虚化弱化。部分基层单位重流程、轻实效，重接单、轻办结，存在“一转了之、一销了之”的形式主义弊病。部分网格员、基层干部综合履职能力不足，处置草场边界、民族邻里、地界权属等复杂矛盾时，不善于柔性调解，处置方式简单粗放、治标不治本，极易引发次生矛盾，严重影响群众满意度和基层治理公信力。
（四）文化赋能不足，文脉善治优势未能有效转化。当前文化赋能基层治理存在挖掘不深、运用不活、融合不够、落地不细的问题，存在“文脉资源闲置、文化治理虚化”的短板，大多停留在简单宣讲、展板宣传层面，未能深度嵌入网格治理、矛盾调解、村风建设、民族团结全过程。部分偏远牧区、高半山村寨存在宣讲覆盖不均、双语宣讲频次不足问题，传统邻里互助、崇德向善、民族团结、生态守护的古制善治理念，未能有效融入日常治理和村规民约落地执行。
四
守正创新赋能网格治理提质增效
紧扣新时代党的建设总要求和基层治理现代化部署，秉持“承古不泥古、创新不离土”思路，解决阿坝基层治理落地运行中存在的问题，不仅能进一步提升当地基层治理效能，而且能为有相同相近地理历史环境的川西北高原地区基层治理提供参考示范。
（一）党建引领，激活各族群众自治动力。聚焦行政治理与基层自治权责失衡、群众参与不足的突出问题，坚持以党建为核心的“党组织引领、群众为主体”共治体系，彻底扭转“干部干、群众看”的被动局面。厘清权责边界，坚持党建统筹引领，合理划分乡镇行政管控、村社自治管理、网格日常服务权责，避免行政事务过度下沉、干部包揽自治事务，实现赋能于民；盘活自治载体，规范运行村民自治平台，严格落实村级积分管理制度，引导各族群众主动参与网格事务、邻里互助、乡风文明、矛盾调解事务，真正实现群众从“旁观者”向“共建共治合伙人”转变，激活基层治理内生源泉；升级平台功能，优化“平安微治理随手拍”数字化平台，推动数据资源全面转化为治理预判能力、应急处置能力、民生服务能力。
（二）聚贤赋能，建强涉藏地区共治队伍。参照“寨首+老民”的分层治理模式，立足涉藏地区基层治理力量薄弱、地域覆盖面广、地域民俗有差异的现实痛点，构建“党员网格+本土乡贤+民间调解员+特色志愿队” 多元队伍体系。吸纳村寨德高望重的群众、非遗传承人、老党员、老干部、民俗带头人、民间调解能手入网履职，依托威望、通晓民情等优势化解邻里争议、矛盾纠纷；传承“一方有难、八方支援”的互助精神，壮大各地特色志愿队伍，补齐基层治理人手不足、专业薄弱的短板，形成“党组织引领、干部主导、乡贤助力、群众自治”的共治新格局，激活涉藏地区基层治理内生动力。
（三）闭环纠偏，筑牢涉藏地区治理体系。聚焦基层末端执行松软、形式主义现象等问题，以党建督导压实闭环治理机制，打通政策落地“最后一公里”。健全闭环督办机制，常态化开展网格工作督导检查，建立网格工作全流程闭环管理制度，严肃整治问责一转了之、虚假销号、重流程轻实效等形式主义问题；开展基层网格员、党员干部专题培训，重点围绕民族政策、民俗调解、矛盾处置、应急避险、群众工作开展的专业化赋能，提升基层干部柔性治理、精准治理、依法治理能力，从源头防范基层干部“简单粗暴”治理引发次生矛盾；健全群众评价机制，推动群众满意度、矛盾化解质效、民生实事办结情况纳入网格考核考评指标，以群众口碑检验治理成效，持续提升基层治理公信力。
（四）以文化治，铸牢涉藏地区民族团结根基。深挖涉藏地区传承的民族团结、邻里互助、生态守护、崇德向善的治理文化资源，打造极具地域特色、时代特征的网格治理文化品牌。活化节庆、民俗、文艺载体，利用锅庄文化、民俗集会开展政策法规宣讲，使党的治理要求更入人心、更易接受；将民族团结、邻里互助、生态保护、移风易俗纳入村规民约和网格自治准则，以本土文化涵养文明新风、规范群众行为；依托村（社区）党群服务中心、新时代文明实践站打造网格文化微阵地，展示方志记载的传统治理史实、民间流传的守望互助故事，以文化凝聚民心、汇聚合力，不断增进涉藏地区各族群众中华民族共同体意识，实现涉藏地区社会和谐稳定、民族团结和睦、乡村繁荣昌盛。
来源：四川省地方志工作办公室
供稿：四川省地方志工作办公室
阿坝藏族羌族自治州地方志办公室
执笔：黄强
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