2026年3月，十四届全国人大四次会议表决通过“十五五”规划纲要，其中第四十八章专章部署“持续改善环境质量”。这一章以近千字的篇幅，锚定了未来五年我国环境质量改善的路线图与任务书。
此前五年，我国生态环境质量持续改善。2025年全国PM2.5浓度降至28微克/立方米，5年累计下降20%，优良天数比例达到89.3%，创有监测以来最好水平；全国地表水Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例达到91.4%，长江、黄河干流全线水质连续多年保持Ⅱ类。但我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解。
当污染防治攻坚战进入深水区，仅靠末端治理已难以推动环境质量继续跃升。这就需要推动环境治理在方法论上实现跃升——从减污降碳协同到多污染物控制协同，从区域治理协同到源头治理优先，从单点突破走向系统治理。
从三大协同的方法论统领，到蓝天、碧水、净土三大保卫战的具体攻坚，再到环境风险防控的底线守护，直至以生态环境法典为标志的现代环境治理体系构建，四层逻辑层层递进，共同勾勒出“十五五”时期环境质量改善由量变到质变的完整路径。而这场变革的最终指向，如规划所言——“环保为民”，让天蓝、地绿、水清的美好环境，成为人民群众可感可及的民生福祉。
山东近年来以推动美丽海湾建设为主线，协同推进近岸海域污染治理、海洋生态保护修复、岸滩环境整治，海洋生态环境质量持续向好。新华社图
一、三大协同：从“单点突破”到“系统治理”的方法论跃升
规划第四十八章开宗明义：“坚持环保为民，全面落实精准科学依法治污，更加注重源头治理，强化减污降碳协同、多污染物控制协同、区域治理协同，加快推动环境质量改善由量变到质变。”三个“协同”，看似并列，实则勾勒出一套完整的方法论体系——污染治理正从“单点突破”走向“系统治理”。
减污降碳协同：降碳与减污同根同源。
过去很长一个时期，降碳与减污分属不同工作体系、不同目标考核。但降碳与减污在排放源头上高度重合——化石能源燃烧既排放二氧化碳，也排放PM2.5、氮氧化物等大气污染物。同根同源，就应当同防同治。规划由原来以污染防治为重点，系统性跃升为“降碳、减污、扩绿、增长”四位一体全面推进阶段。我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效的关键时期。
规划将降碳与减污一体部署，正是对这一规律的深刻把握。我国推动“双碳”战略，带动电池、太阳能、新能源汽车等产业快速增长，实现了降碳与增长的统一。当降碳不再是减污的“额外任务”，而是减污的“源头治理”，二者的合力便开始显现。
多污染物控制协同：从“单因子”到“全要素”。
环境治理遵循由点及面、由急到缓的渐进逻辑。工业化加速发展阶段，PM2.5、化学需氧量等是最突出、最紧迫的问题。集中力量优先解决这些“最显眼”的污染，既是当时的务实选择，也是一般战略推进的普遍规律——先抓住主要矛盾集中突破，再由点及面向纵深拓展。
随着这些突出问题的逐步缓解，治理的重心必然需要从“单点突进”走向“系统集成”。因为现实中的污染是复合型的：大气中有PM2.5、臭氧、挥发性有机物、氮氧化物等多种污染物，它们之间相互转化、相互叠加；水环境中有化学需氧量、氨氮、总磷、重金属等多种指标。单因子治理解决了“最紧迫”的问题，却难以应对“最复杂”的局面。
规划强调多污染物控制协同，正是在既有治理成效基础上的递进升级。生态环境部门明确，新一轮空气质量持续改善行动方案将以PM2.5治理为主线，同步加严PM10、二氧化硫、氮氧化物等其他污染物浓度限值。顺应治理深化的必然要求，推动环境治理从“单因子”到“全要素”发展。
区域治理协同：从“各扫门前雪”到“全国一盘棋”。
大气污染不认行政边界。一个城市的污染物可以飘到另一个城市，一条河流的上游排污会影响下游数百万人的饮水安全。如果各省市“各扫门前雪”，污染就在行政交界处“打游击”——这是长期困扰环境治理的体制性难题。
规划明确区域治理协同，正是为了打破这种行政壁垒。以京津冀及周边、长三角、汾渭平原为重点区域，同时将长江中游城市群、川渝地区、新疆“乌-昌-石”区域作为强化区域。这不是简单的“划片管理”，而是通过统一标准、统一监测、统一执法、统一污染防治措施，形成联防联控的合力。当一个区域的治理不再止于行政区划的边界，污染就无处可藏。
三个协同，从“降碳与减污”的源头协同，到“多污染物”的要素协同，再到“跨区域”的空间协同——层层递进、环环相扣，共同构成环境治理从“单点突破”走向“系统治理”的方法论跃升。正如专家所言，规划改变了以往单纯以污染治理为主的做法，确立了全地域、全要素、全链条协同治理的新发展格局。这种跃升，正是推动环境质量改善由量变到质变的方法论保障。
近年来，山西持续加大生态保护力度，环境质量不断改善，为鸟类的繁衍生息提供了良好的生态空间和栖息环境。新华社图
二、深入打好蓝天、碧水、净土保卫战：以更高标准改善环境质量
如果说“三大协同”是方法论层面的跃升，那么蓝天、碧水、净土三大保卫战，就是这一方法论在主战场上的具体展开。规划开篇即点明要义：“持续深入推进污染防治攻坚，以更高标准改善大气、水、土壤环境质量。”“更高标准”的深层含义，是在成效之上寻求新的突破。
蓝天保卫战：从“有没有”到“好不好”。
大气污染防治的主战场依然明确——以京津冀及周边、长三角、汾渭平原为重点区域。《美丽中国建设“十五五”规划》进一步细化了区域目标：三区域PM2.5浓度分别下降15%、10%、15%。规划要求地级及以上城市PM2.5浓度降至27微克/立方米以下，比2025年再降1微克。这“1微克”的差距，恰恰是“更高标准”的缩影——越是接近极限，每下降1微克所需付出的努力就越成倍增加。
治理手段也在升级。规划要求“深入推进重点行业超低排放改造，推动挥发性有机物源头替代和全流程治理，制定下一阶段机动车排放和油品质量标准”。具体路径也已明确：完成5亿吨水泥熟料产能、1亿吨焦化产能超低排放改造，加快更新国四及以下货车和国二及以下工程机械，逐步淘汰65蒸吨/小时及以下的工业燃煤锅炉——从工业源到移动源，从末端治理到源头替代，覆盖了主要排放领域。规划还首次将餐饮油烟、恶臭异味和环境噪声污染治理纳入部署。当大气治理从“看得见的PM2.5”延伸到“闻得到的异味”，老百姓对“好空气”的感受才更加真切。
量化目标是硬约束：氮氧化物、挥发性有机物排放量分别下降8%以上，“进一步消除重污染天气”。从“减少”到“消除”，一字之差，折射出从“量的控制”到“质的突破”的决心。
碧水保卫战：从“水里”到“岸上”，从“城市”到“县乡”。
水环境治理的思路也在深化。规划强调“统筹水资源、水环境、水生态治理”——“三水统筹”标志着治水从单一的水质达标，走向水量调配、水质改善、水生态修复三位一体。
治理重点明确——“以解决全流域和跨省界突出问题为重点，加强重要江河湖库系统治理和生态保护”。规划提出统筹开展30个重点湖库生态保护治理，“基本完成重点流域海域入河入海排污口排查整治”——从江河到湖库，从排污口到入海口，水环境治理正在编织一张覆盖全流域的网。
量化指标同样清晰：化学需氧量、总磷排放量分别下降6%，地表水优良水体比例提升至85%。与大气治理的逻辑一脉相承，水环境治理的目标也实现了跃升——“巩固城市黑臭水体治理成效、基本消除县乡黑臭水体”。从“城市”到“县乡”，从“巩固”到“基本消除”——碧水保卫战正在从城市向广袤的乡村延伸。
净土保卫战：从“治”到“防”的关口前移。
土壤污染的隐蔽性、累积性和难以逆转性，决定了必须把“防”放在首位。规划提出“加强土壤污染源头防控，推进受污染耕地、建设用地安全利用”。重点从“治”转向“防”，在污染发生之前就把住关口。唯有关口前移、久久为功。
从蓝天到碧水再到净土，三大保卫战的逻辑一脉相承：以更高标准倒逼更严治理，以更系统的方法推动更深层次的环境质量改善。大气治理从“减少重污染”迈向“消除重污染”，水环境治理从城市延伸到县乡全域覆盖，土壤治理从末端修复转向源头预防——“更高标准”的追求，正是推动环境质量改善由量变到质变的关键一步。
近年来，东北地区推动生态环境质量持续改善。新华社图
三、加强环境风险防控：从“末端应对”到“源头防范”
环境风险防控，是环境质量改善由量变到质变的底线保障。如果说三大保卫战解决的是“污染了怎么治”，那么风险防控回答的则是“如何不让污染发生”。规划开宗明义：“常态化管控生态环境风险，有效保障公众健康安全。”“常态化”三字，道出了风险防控的逻辑跃升——不是应急式的“救火”，而是制度化的“防火”；不是出了问题再应对，而是把风险消灭在萌芽状态。从固体废物到新污染物，从核安全到应急响应，环境风险防控正在构筑一道从源头到末端的全链条防线。
固体废物综合治理：从“历史欠账”到“全链条管控”。
我国每年产生固体废物超过110亿吨，历年堆存工业固体废物约300亿吨，固体废物治理已成为美丽中国建设中的突出短板。规划提出“实施固体废物综合治理行动，积极推进源头减量、过程管控、末端利用和全链条无害化管理”，核心是从“末端处置”转向“全链条管控”。规划设置了“非法倾倒和非法处置固体废物事件发生率”指标，压实地方政府责任，同时提出“完成60%以上历史遗留固体废物堆场治理，支持200个左右城市开展‘无废城市’建设”，要求危险废物填埋处置量占比控制在10%以内——严格限制填埋，从源头防控土壤和地下水污染风险。
新污染物治理：从“看不见的风险”到“管得住的防线”。
持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素、微塑料被称为“看不见的风险”——它们不像PM2.5那样肉眼可见，却可能对人体健康和生态系统造成长期、累积性危害。2026年3月通过的《生态环境法典》将“建立新污染物协同治理和环境风险管控体系”写入法典，规划进一步要求建立协同治理体系，开展重点监管新污染物环境现状调查评估，动态更新重点管控清单，实施一批协同治理示范项目。新污染物治理正从“先污染后治理”的传统路径中走出，走向源头筛查、风险评估、分类管控的新范式。
核与辐射安全：从“建设运行”到“全周期管理”。
“十五五”期间，我国运行核电机组数量将跃居世界首位。规划要求“推动核设施高标准设计、高质量建设、高水平运行，深化首堆新堆安全监管，加强老旧设施退役治理和放射性废物处置，提升辐射环境监测能力”——从“高标准设计”到“高水平运行”，从“首堆新堆”到“老旧设施退役”，核安全监管正在覆盖核设施的全生命周期。
应急响应：从“各自为战”到“跨域联动”。
风险防控的最后一道防线，是突发环境事件的应急响应。此前五年，突发环境事件数量已比“十三五”下降一半。规划要求“完善跨区域、跨部门联动的突发环境事件应急响应体系”，进一步提升应急队伍和技术装备能力。
从固体废物的全链条管控到新污染物的制度建构，从核安全的全周期管理到应急响应的跨域联动——四重防线层层递进，共同构筑起环境风险防控的完整体系。其核心逻辑，是从“末端应对”走向“源头防范”，让风险在酿成灾害之前就被识别、被管控、被消除。这正是环境质量改善由量变到质变不可或缺的底线保障。
2023年10月17日，在新疆阿尔金山国家级自然保护区，藏野驴在晨光中奔跑（无人机照片）。新华社图
四、健全现代环境治理体系：以“法典化”筑牢制度根基
如果说三大保卫战解决的是“怎么治”，风险防控回答的是“如何防”，那么健全现代环境治理体系，回答的则是“靠什么来治”和“凭什么能持续治”的根本问题。规划明确要求“实施生态环境法典，健全责任体系、监管体系、法律法规标准体系，提高环境治理效能”——三个体系勾勒出现代环境治理的制度骨架，而“实施生态环境法典”置于首位，则点明了这一轮制度建设的核心抓手。
法典化：从“分散立法”到“体系集成”的历史性跨越。
2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国生态环境法典》，这是继民法典之后我国第二部以“法典”命名的法律，将于2026年8月15日起施行。法典将30多部生态环境领域法律统合为一部，以5编1242条的体量，构建了“总则—污染防治—生态保护—绿色低碳发展—法律责任和附则”的编纂体例。它打破了传统环境法“污染防治+生态保护”的二元结构，将绿色低碳发展嵌入生态环境保护全过程，构建起覆盖源头严防、过程严管、后果严惩全过程的现代环境治理体系，从根本上解决了长期存在的法律体系碎片化、制度衔接不畅的问题。
健全责任体系：让每一级政府、每一个干部都扛起责任。
制度的生命力在于执行，执行的关键在于责任落实。规划要求“落实各级党委政府及领导干部生态环境保护责任”，将责任从“纸面”压到“肩上”。生态环境部已出台《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》，进一步压实各方责任。
督察是落实责任的重要手段。规划要求“深入推进中央和省级生态环境保护督察”。目前，中央和省级督察已实现对全国31个省（区、市）的督察全覆盖。规划要求“提升督察支撑保障能力和监测监管现代化水平”，意味着督察正从“督企”走向“督政”，从“运动式”走向“常态化”。
“持续建设国家生态文明试验区”也是责任体系的重要组成部分。国家先后设立福建、江西、贵州、海南4个国家生态文明试验区，推进143项改革任务落实落地。“十五五”时期将推动首批试验区以更高水平推进改革，并适时扩围建设第二批。
完善监管体系：从“九龙治水”到“一证统管”。
监管体系的现代化，是环境治理效能提升的关键。规划要求“加快落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度”。固定污染源排放的主要污染物占总排放量比重超过80%，抓住固定污染源就抓住了污染减排的“牛鼻子”。经过近30年探索，全国386.7万家固定污染源已纳入排污管理，排污许可全覆盖的阶段性改革任务基本完成。“十五五”时期的目标是“主要污染物全量许可管控，排污许可‘一证式’管理全面落实”，从“多证管企”到“一证管企”，从“多头执法”到“综合监管”。
分区管控是空间维度的制度创新。规划要求“深入推进生态环境分区管控，加强同国土空间规划衔接，协同优化产业布局”。全国共划定优先保护单元1.9万多个、重点管控单元1.8万多个、一般管控单元0.6万多个，形成“一单元一清单”，明确每个单元能干什么、不能干什么，实施情况将纳入督察和成效考核。
完善法律法规标准体系：让治理有标尺、有依据。
规划要求“更新污染物排放和环境质量标准，构建环境信用监管体系”。标准的更新，意味着治理要求与时俱进；信用体系的构建，则意味着企业环境行为有了“信用档案”——守信者受益、失信者受限。
以生态环境法典为统领、以制度协同为支撑、以整体效能提升为导向，现代环境治理体系正在从蓝图变为现实。它不是零散制度的简单叠加，而是一套相互支撑、协同发力的系统——责任体系解决“谁来管”，监管体系解决“怎么管”，标准体系解决“管到什么程度”。法典是“纲”，三个体系是“目”——纲举目张，环境治理的制度效能才能真正释放。
2018年6月，重庆市启动缙云山生态环境综合整治，通过创新生态搬迁，开展系统性生态保护与修复，推动缙云山生态环境全面改善。新华社资料图
五、从“量变”到“质变”：环境质量改善的价值归宿
“加快推动环境质量改善由量变到质变”——规划第四十八章的这一判断，既是对过去成就的超越，更是对未来方向的锚定。
为什么是“量变到质变”的关键阶段？
“十四五”时期，我国生态环境质量持续改善，PM2.5浓度、优良天数比例、地表水优良水体比例等指标均创有监测以来最好水平。但也要看到，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，环境质量改善从量变到质变的拐点尚未到来。
“十五五”时期，随着污染防治攻坚深入推进，结构减排的作用更加凸显，主要污染物排放有望继续下降，生态环境质量有望迎来由量变到质变的关键“拐点”。《美丽中国建设“十五五”规划》明确将“生态环境质量全面改善”作为2030年总体目标。规划设置了9项生态环境质量改善目标，将人民群众感受最直接的PM2.5浓度、优良水体比例等指标纳入约束性考核。
“质变”的内涵：三重跃升。
质变不是数据的简单攀升，而是三个维度的系统性跃升。
方法之变：从末端治理到源头治理。传统末端治理手段的边际效应正在收窄，绿色低碳发展大势已成，为环境质量改善提供了治本之策。从单打独斗到系统集成，这正是“三个协同”方法论所要实现的跃升。
内涵之变：从污染防治到美丽中国。从以环境治理为重点，向全面推进减污降碳扩绿增长协同的美丽中国建设系统性跃升，涉及发展方式转变、生活方式重塑和治理方式变革——这是一场从“治污”到“建设”的格局之变。
感受之变：从数据达标到群众满意。环境质量改善的最终评判标准，不是数据，而是人。空气质量稳不稳、黑臭水体有没有反弹、噪声扰民有没有缓解——这些才是检验工作成色的最重要尺度。规划明确开展美丽中国建设成效考核，将群众感受最直接的指标纳入约束性考核，让“环保为民”有了制度化的检验标尺。
“环保为民”：环境质量改善的价值归宿。
规划第四十八章开篇第一句——“坚持环保为民”——道出了环境治理的全部意义。环境治理不是为了数据达标，而是为了人。良好生态环境是最普惠的民生福祉。生态环境部部长黄润秋明确，“十五五”时期要“更加注重环保为民，不断增进人民群众生态环境福祉”。当前公众生态环境满意度已连续5年超过90%，“十五五”时期将通过“强优势”和“补短板”两手发力，确保人民群众满意度持续保持高位。
从三大协同的方法论跃升，到三大保卫战的更高标准攻坚，从风险防控的源头防范，到现代环境治理体系的法典化构建——全部制度设计与实践部署，最终指向同一个价值归宿：让天蓝、地绿、水清的美好环境，成为每一个人可感可及的日常。
当环境质量改善从数据上的“量变”转化为老百姓呼吸到的每一口清新空气、看到的每一条清澈河流，质变才算真正完成。环境质量改善的终极意义，不在减排的百分比里，而在每一个普通人的获得感、幸福感、安全感之中——这正是“环保为民”最生动的注脚。
（作者为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师）
海报设计 白浪
来源：郑长忠/复旦大学
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