激活乡村造血机制 提升三农政策效能
——乡村全面振兴的四重底层逻辑
刘志杰
引言：
从“外部输血”到“内部造血”的底层逻辑
激活乡村内生发展动力，是推进乡村全面振兴、实现农业农村现代化的核心命题。乡村振兴，短期靠资金、技术和人才等外部要素“输血”，解决的是生存问题；长远靠自我生长、迭代、提质的内生机制“造血”，解决的是发展问题。
党的二十届四中全会和今年中央一号文件都强调，要提高强农惠农富农政策效能。这个提法的本质，就是处理好输血和造血的关系，让每项政策精准聚焦实际需求，让每一分钱投在关键节点，使强农惠农富农政策真正成为激活乡村内部造血机制的杠杆。
近年来，通过对山西乃至全国乡村发展实践案例梳理发现，农民与土地、产业与资源、空间与功能、干部与群众这四个关系，是改革开放以来持续影响三农政策效能的核心要素。这四个关系互为条件、互为因果、耦合运转，构成了乡村内部造血系统的四重底层逻辑。四重底层逻辑是一个有机统一的整体：人地相宜奠定制度底座，产资适配创造物质基础，三生融合厘定空间功能，干群和谐保障治理效能。四者耦合运转，形成乡村内部有机循环的“造血”生态。
一
人地相宜：完善农地制度与农民需求的调适机制
农民与土地的关系，回答的是“谁来种地、地给谁种”的问题。土地制度作为我国农村的基本经济制度，决定了农民与土地的基本关系，决定了农村生产关系形态、要素配置效率和乡村发展活力。人是乡村最活跃、最根本的因素，地是万物之母、万业之基。所谓人地相宜，就是让土地制度供给跟上人的发展需求、跟上生产方式的变革步伐，最大化实现土地配置效率与农民生产经营能力相统一，与乡村经济发展阶段需求相匹配。
纵观我国农村改革历程，本质上就是一部人地关系不断适配、制度供给持续赋能的演进史。从家庭联产承包到“三权分置”，再到二轮土地延包改革，每一次人地关系优化，都在稳定权属、放活经营、盘活资源等方面释放出巨大红利。稳定土地制度就能稳定农民预期，清晰土地产权就能降低交易成本、释放要素潜能。承包关系长久不变，农民就愿意长期投入；经营权有序流转，闲置的资源就能有效盘活，实现土地边际收益的整体提升。
当前人地关系的主要矛盾，是供需错配的结构性矛盾。耕地分散经营，农房闲置，山区小村“有地无人种、有房无人住”，在村农户老龄化、兼业化等矛盾和问题不同程度存在。这些矛盾和问题有待不断完善土地调适机制来破解。
（一）兼顾稳定与放活。守住承包关系长久不变底线，完善经营权市场化流转机制。稳定的产权结构与灵活的要素配置并非对立，而是互为前提。安徽小岗村从分田到户到集体资产股份合作，四十余年持续释放制度活力。当前要稳妥推进二轮承包到期后再延长三十年整省试点，把握“大稳定、小调整、忌重分”原则，做到权属清楚、证书到户。规范经营权流转市场，不下指标、不搞政绩考核，从严控制工商资本大规模租地风险。运城市盐湖区搭建规范化土地流转平台，推动零散耕地向规模经营主体集中，累计流转23万亩，农户获得租金与薪金双重收益。
（二）注重保护与利用。一块地、一栋房，是农民安身立命所系。守住宅基地居住保障底线，放开闲置农房活化渠道。保护不是冻结，利用不准侵占，关键是在保障基本居住功能的前提下，释放土地和房屋的资产属性。晋城市阳城县皇城村带动周边四村闲置农房入股民宿，农房变资产、农民获收益，村民人均收入达7万元。忻州市代县农村集体经营性建设用地入市完成23宗、942亩，成交7746万元，入选自然资源部2024年典型示范案例。
（三）统筹公平与效率。底线是守牢农民各项权益不受损，在土地流转、入市、入股等环节完善利益分配机制，防止“土地增值、农民无感”。贵州塘约村推行“村社一体、合股联营”，鼓励村民以土地作价入股合作社，按照合作社30%、公积金20%、村委会10%、村民40%的模式利润分成，村集体壮大与农民增收同步。
（四）重视赋权与赋能。赋权解决“能不能”，赋能解决“会不会”。在土地制度赋权的前提下，要针对农户缺技术、缺资金、缺门路的不同情况，开展精准帮扶，提升经营能力、市场意识和专业素养等服务赋能。制度赋权与服务赋能双向匹配，才能让更多农户把拥有的承包权，转化为发展资产和家庭财富。吕梁市临县依托食用菌产业，在19个易地搬迁安置点开展技能培训，带动2.3万人年均增收8000元，让农民的土地权益真正转化为发展收益。
二
产资适配：探寻特色资源与产业优势的转化路径
产业与资源的关系，回答的是“干啥产业、配啥资源”的问题。产业兴旺才能留住人、留住乡村烟火气，而产业落地生根，前提是与本土资源相匹配。这里的“资”，包含自然禀赋意义上的资源，也包含市场化意义上的资本要素。本质是强调产业选择与资源禀赋精准匹配，资源转化与资本注入有机衔接。
将“隐蔽资源”转化为“显性资产”，一般要经过资源识别、价值评估、资本对接和市场接入等环节。土地制度调适激活的要素，有赖于产业承接和转化。产业发展创造的就业机会和增收渠道，又巩固农民对土地制度的认同，推动改革红利向产业红利转化，制度动能向经济动能传递。
山西立足特有资源优势，认真落实习近平总书记关于“山西农业的出路在于‘特’和‘优’”的重要指示，已累计建设13个国家现代农业产业园、6个国家优势特色产业集群、44个国家农业产业强镇，打造了万荣苹果、隰县玉露香梨、云州黄花、忻州杂粮等一批特色农产品县，示范引领各市县差异化竞争、特色化突围。
当然也要看到还存在的矛盾和问题：一是资源沉睡与开发粗放并存，特色资源“藏在深山人未识”，优质农产品低价值；二是产业定位与资源特色相悖，有的项目追求短期套利，有的项目生命周期短、带动能力弱；三是产业增效与农民增收脱节。实践表明，脱离资源禀赋谈产业，则水土不服；坐拥特色优势不挖潜，则舍本逐末。真正有生命力的乡村产业，是资源适配、市场对接、长期深耕结出的硕果。
（一）找准特色赛道。也就是在细分的市场中建立不可替代的供给能力。立足区域差异，做好宜农则农、宜林则林、宜牧则牧的选择题。朔州市右玉县依托黄金牧业带等资源禀赋，立足半农半牧区定位，打造生态羊特色专业镇，构建肉羊全产业链，塑造地理标志特色产品，预计年产值10多亿元，人均增收6000元，推动生态优势转化为产业富民优势。大同市云州区依托冷凉气候发展黄花产业，种植面积稳定26万亩，带动8万农民人均年增收5200元，实现资源禀赋与产业适配。案例启示我们，产业定位越精准，资源转化效率越高，市场辨识度越强。
（二）升级产业链条。从获取初级产品的生产佣金，转向获取加工利润和品牌溢价，这一环节，要注重健全规模经营带动小农户的利益共享机制，通过“企业+合作社+农户”“股份合作”等模式，让农户深度嵌入产业链、分享收益链。长治市平顺县锚定潞党参等道地药材核心资源，深耕精深加工环节，引进山西正来制药GMP易地技改项目，一期总投资2.7亿元，形成年处理中药材3千吨以上的产能，主要产品潞党参口服液产量稳定在10万支。预计带动种植面积5万亩以上，农户2万户以上，户均增收8000--15000元。阳泉市依托富硒土壤资源，采用“龙头企业+基地+合作社+农户”保底收购模式，发展杂粮产业，打造“阳泉硒品”区域公用品牌，富硒农产品种类达14类、基地规模5.1万亩、经营主体210个、认证富硒产品136个，富硒产业产值突破13亿元。
（三）挖掘融合价值。乡村产业融合发展，是通过功能叠加，创造新的消费场景和价值。一二三产业深度融合，农文旅康养研学一体化，形成一产保底增效、二产提质增收、三产引流聚客促收的融合发展格局，让乡村从生产地转变为消费地、疗愈度假地。壶关县大河村依托太行山青龙峡山水资源，坚持生态立村、旅游强村，带动周边群众多渠道增收。太原市晋源区康培稻田公园以“政府+企业+村集体”合作模式，流转4个村土地582.41亩，政企累计投资2.7亿元，年接待游客超180万人次，稻田从单纯生产地转变为集生产体验、消费休闲于一体的复合空间，空间功能再造找到了新的价值增长点。
三
三生融合：重塑空间承载与功能价值的目标靶心
空间与功能的关系，回答的是“在哪里、做啥用”的问题。空间是物理载体，功能是发展内核。乡村是农业生产的广阔天地、农民生活的幸福家园、区域生态的重要屏障。“三生融合”就是推动生产、生活、生态空间布局与发展功能定位精准匹配，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的目标。乡村空间不仅是物理容器，更是社会关系、生产方式的外化形态。空间与功能适配，乡村发展活力就能最优化；空间相互挤压、功能相互冲突，乡村就难以吸引人才和资本。
现实矛盾和主要问题是配置错位。一是空间供给与人口分布错位，村庄空心化了，设施还按原格局配置，造成资产浪费，成本增大。二是空间开发与功能定位错位，有的地方乡村特有的空间记忆和社会网络被破坏；有的资源沉睡，缺乏生机活力；三是空间保护与活化利用错位，一些古村落闲置衰败，活化路径少。这些问题亟需统筹优化。
（一）坚持分类规划。分类规划的本质是承认乡村的异质性，以差异化策略替代一刀切模式。综合考虑村庄人口规模、产业基础、生态条件，科学确定乡村类型和发展方向，分类划定边界，该集聚的集聚、该整治的整治、该修复的修复，避免“千村一面”。今年中央一号文件提出，要提高基础设施完备度、公共服务便利度和人居环境舒适度，这就要求乡村规划要逐项评估自然资源、生态资源、文化资源，预留好特色产业发展空间；通过水电路气网一体规划，推动基础设施互联互通；通过教育医疗养老设施统筹布局，实现公共服务共建共享。总之，要重视乡村建设与乡村产业、农民就业和农民增收一体谋划，建一个项目、成一片产业、富一方群众。浙江省“千万工程”从2003年启动以来，随着群众需求升级和乡村发展阶段变化，经历了“千村示范、万村整治”、“千村精品、万村美丽”、“千村未来、万村共富”等阶段。山西把全省1.8万个行政村划分为城郊融合、集聚提升、特色保护等类型梯次推进建设，已建成精品示范村719个、提档升级村5421个。
（二）探索片区化推进。“十五五”规划和今年中央一号文件提出，“分类有序、片区化推进乡村振兴。”这一重要部署，要求打破单个行政村为单元的发展模式，把地理相邻、功能相近、产业相连的村组成片区，统一规划、统筹政策、整合资源。需要强调，片区化要分级分类示范、梯次有序推进。绝不是简单“撤并村庄”、物理拼接，更不能“压指标”“齐步走”。山西把全省文旅资源划分为黄河、长城、太行三大板块，打造“三个一号”旅游公路1.3万公里，连通5630个村庄，构建了“路景村业”一体化发展格局。忻州市岢岚县宋家沟集中安置周边14个村搬迁群众，旧村生态复绿、新村配套提质，2025年村民人均可支配收入达18362元。
（三）传承与创新并重。既保护古村风貌、乡土肌理，修旧如旧；也创新业态功能，让传统文化留得住、现代理念融得进，让乡土底蕴与时代活力双向滋养。晋城市阳城县砥洎城完整保留古堡空间风貌，植入文化展示、乡村旅游、社区服务新功能，实现了宜居宜业宜游的转型。太原市小店区刘家堡村保留明代古堡遗址和历史文脉，引入100余个非遗项目，打造“百院非遗”文化街区，村民院落年租金收入万余元。乡村空间重塑、发展功能重组，就能带来乡村价值重生、古村活力再现。
四
干群和谐：夯实党的领导与群众主体的善治基石
干部与群众的关系，回答的是“为了谁、依靠谁”的问题。干群关系和谐是乡村善治的基石，是政策落地、产业壮大、空间优化的“最后一公里”。
乡村治理不同于城市科层制治理，更多依靠乡土信任、情感融洽和群众参与。传统乡土社会依赖礼治与宗法秩序，新中国成立以来特别是改革开放后，党领导下的村民自治制度的建立与完善，开启了国家与乡村社会关系的新篇章，建立完善了农村自治、法治、德治相结合的治理体系。三治融合，自治是核心，法治是底线，德治是纽带。
当前存在的主要矛盾和问题，行政任务下沉多、村级组织负担较重；有些地方村集体经济薄弱，“有心办事、无钱干事”。惠农补贴、土地流转中的利益分歧，村务公开不及时等问题，容易演化为信任危机。这些矛盾和问题一般都不是激烈的对抗，更多体现为干部和群众的信任隔阂、诉求错位、利益分歧、观念冲突，具有隐蔽性强、积累性高、突发性大的特点。解决好这些问题，需要纲举目张、夯基固本、久久为功。
（一）强化党组织政治引领作用。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，关键是选准群众信得过的带头人，配齐配强党支部、村委会和集体经济组织领导班子。党员要联系群众，在议事决策、矛盾化解、移风易俗中发挥先锋模范作用。吕梁市实施“老兵村长”工程，在优秀退役军人中培养党组织带头人；晋中市昔阳县深化网格化治理、党员联户包联机制，构建“支部—网格—群众”组织架构，产业发展在网格中推动、民生诉求在网格中解决。
（二）强化群众主人翁地位。健全村民议事、知情、监督和评议等制度，群众的事群众商量、大家的事大家出力。当群众从治理的“客体”转变为“主体”，公共事务的集体行动能力显著增强。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交。吕梁市文水县北张村建立“民主议事日”制度，推动村务管理从“少数人定事”向“众人议事”转变；临汾市安泽县马壁村依托红白理事会、道德评议会、三老参事会，村风民风为之一新。
（三）强化村务公开和监督。完善党务、村务、财务三公开，深化农村“三资”规范管理，让账目可查、流程可溯、全程可督。以公开促公正、以透明促信任，给群众明白，证干部清白。临汾市曲沃县“智慧村务”平台梳理8大类56项小微权力清单，构建县乡村户四级监督网络；大同市阳高县搭建“三资”数字化监管平台，村民手机可实时查询村集体收支。
结语：
从“政策给力”到“内生动力”的激活机制
外部“输血”转化为内生“造血”，大体要经过三个阶段：外嵌解决“接得住”，政策与当地资源禀赋、产业结构深度耦合；融合解决“转得动”，政策被组织吸纳、产业被链条承载、技术被农民掌握、利益被各方共享；内化解决“可持续”，形成制度激活要素、产业创造价值、空间提升品质、治理巩固成果的有机闭环。
乡村内部四重逻辑耦合运转的机制是，人地相宜是动力之源，土地制度调适得当，要素配置效率提升，产资适配才有空间载体，三生融合才有物质前提，干群和谐才有利益根基。产资适配是经济根基，它承接土地制度释放的要素红利，将资源禀赋转化为产业竞争力，为三生融合提供经济支撑，为干群和谐奠定物质基础。三生融合是目标靶心，既为产业扎根提供物理平台，也为干群互动营造品质空间，使乡村成为宜居宜业宜游的共同体。干群和谐是治理基石，制度落地、产业壮大、空间优化，最终都依靠干群同心来推动，广大群众受益来检验。
政策给力到内生动力的相互作用机制是，人地相宜是政策精准落地的制度底盘，产权不明晰，政策红利就会在传导中衰减；产资适配是政策协同落实的经济根基，如果政策相互掣肘，则产业链条断裂，政策效能损耗，必须加强部门间的政策取向一致性、协同性的绩效评估；三生融合是政策集成增效的目标靶心，生产生活生态空间功能规划“一张图”，引导各类政策资金形成“多个渠道进水、一个龙头出水”的集成效应；干群和谐是政策持续赋能的有力保障，政策制定听群众意见、执行受群众监督、效果由群众评价。当群众成为主动参与者和政策受益者时，政策效能就是可持续的双向赋能。
总之，激活乡村内部造血机制，是提升政策效能的逻辑起点，也是检验政策效能的根本落点。把握这一基本规律，就能实现强农惠农富农政策从“给政策、给钱”跃升为“给对政策、用对钱”，让广大乡村在全面振兴的时代进程中蓄势赋能、行稳致远！
（作者系山西省政协提案委员会原主任、省农业农村厅原厅长）
来 源：山西日报
总监制：姚卜成
监 制：韩世雄
编 辑：张琼文
热门跟贴