网易财经4月21日讯 日前，上海卢湾区红十字会一张近万元的餐饮发票在网上被曝光，引发舆论哗然。作为慈善公益组织的红十字会缘何如此穷奢？“天价餐”背后有何制度性根源？

中国慈善组织信息不公开，高额管理费已成“行规”

信息不公开影响公信力，善款使用乱象丛生

慈善行为本应是建立在透明的“玻璃口袋”之上，这是慈善事业取信于民的根本。但是，在中国，由于缺乏相关法律法规，慈善组织往往“便宜行事”。民政部下属机构中民慈善捐助信息中心于2010 年12月2日发布的《2010年度中国慈善透明报告》显示，慈善组织信息透明指数达到3级以上（即信息大部分披露和完全披露）的比例仅为25%，而3级以下（即完全不披露和仅少量披露信息）的却高达75%。一些慈善组织往往只披露一些如折旧、借款比例、现金净增加额等无关痛痒的信息，但对于民众关心的数据，如资金的具体用途和使用效率，高级职员的报酬是多少，享受税收的减免是多少等内容却讳莫如深。

捐赠者与受捐组织之间的信息不对称，令善款在使用上乱想丛生，严重损害慈善事业的公信力。从汶川地震救灾帐篷被倒卖至灾区以外、红十字会被网曝用善款采购千元一顶天价帐篷，至日前上海红十字会的天价餐事件，民众已经对慈善组织的廉洁程度产生质疑。《2010年度中国慈善透明报告》中，接受调查的近九成公众表示对慈善信息公开不满意。

对慈善捐款收取高额管理费，逼出最“苛刻”慈善家

2010年5月，福耀集团董事长曹德旺以个人名义向西南五省区灾民捐款2亿。他在行善的同时，与受捐慈善组织——中国扶贫基金会签下了颇为耐人寻味的合同：要求慈善机构要在半年内将2亿元善款发放到近10万农户手中，且差错率不超过1%，管理费不超过善款的3% 。如果慈善机构达不到捐赠者的要求，要做30倍的赔偿。他因此被媒体称为最“苛刻”的慈善家。

然而曹德旺的“较真”行为实属被逼无奈，是在中国慈善组织信息不公开、缺乏监管的现状之下不得已而为之。我国《基金会管理条例》第29条中规定“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10％”，这一规定和今年各地方政府公布的限制房价上涨目标有异曲同工之妙：即只要不超过10%就是安全的，进而形成了慈善组织提取10%管理费的“行规”。

清华大学NGO研究所副教授邓国胜曾表示，国外法律并无对慈善机构的行政管理成本进行强制规定，“公众的捐款便是投票”，但保证财务透明，接受捐款者监督质询。“壹基金”是中国少数几个财务公开的慈善组织之一，对于民众对其各项花费的疑问也会通过官网进行答复。而著名慈善组织台湾慈济基金会则多年来保持“零管理费”。

中国慈善事业为政府主导，民间慈善组织生存艰难

官方慈善机构沦为政府“出纳”，行政隶属关系下缺乏监管

中国的慈善事业完全由政府主导，慈善组织与政府间是一种行政隶属关系，除了党政主办的官方慈善组织之外，民间慈善组织也必须挂靠在有关部门。《公益事业捐赠法》甚至允许中国县级以上人民政府成为名正言顺的受捐人，而在美国和欧洲，捐赠人若直接将资金交给政府，则涉嫌行贿。

2009年在民政部所监测到的332.78亿元社会捐赠中，三分之一以上由全国政府部门及中华慈善会系统接收，红十字会系统及其他主要官办基金会所接收的数额也在100亿元以上。 而作为事业单位的慈善会和红十字会只相当于政府“出纳”。2010年玉树地震后，7月，民政部、发改委、监察部、财政部、审计署联合下发通知，要求15家公募基金会将其接收到的民间善款一律“直接拨付到青海省”，“由青海省统筹安排用于恢复重建”。慈善组织毫无自主，捐款人的意愿也被漠视。

同时，行政隶属关系也让慈善组织缺乏监管。上海卢湾区红十字会曝出影响极其恶劣的“天价餐”事件后，当地政府和市级红十字非常滑稽的为其澄清，称“天价餐”所用费用为行政接待费，并非捐款，对相关责任人也仅通报批评以及要求其分摊超额餐费，以此了事，纵容程度可见一斑。

民间慈善组织需挂靠政府机构，其发展被严重遏制

不同于西方社会慈善事业中NGO的活跃，我国的民间慈善组织生存艰难。根据1989年颁布、1998年修订的社会团体登记管理条例，社会团体必须要有业务主管单位，并对业务主管单位负责，而主管单位只能是政府机构或政府授权的机构。在中国目前只有极少数慈善机构获得了政府的特别许可，有权开出可以得到政府财政部门认可的捐赠证明。

这种管理制度严重阻碍了中国民间慈善组织的发展。我国内地登记注册的民间组织有32万多个，但专门从事慈善活动的只有700多家。美国的慈善组织超过100万个，英国慈善组织超过16万个,加拿大比较活跃的慈善组织也有8万个以上，与发达国家比较，中国慈善组织的数量还很不够。

在这种管理制度下，民间慈善组织的灵活性受到了限制。“壹基金”即挂靠于中国红十字会名下，虽然能向公众募款，但因为没有自己的独立账户和公章，壹基金潜力巨大的手机捐款平台，在操作上存在重大不便，无法实现李连杰最初设计的“每人每月最少捐1元，让小捐款变成大善款”的理念。

慈善组织信息公开应“与国际接轨”，最终回归民间

美国任何公民都可查账，英国信息披露不亚于上市公司

美国对慈善事业有着相当严格的管理，约束慈善机构及其成员的标准和规则非常完善。美国绝大多数州规定，慈善机构必须向州首席检察官提交年度报告，首席检察官还可以代表公众对触犯公共利益的慈善机构提起公诉，任何美国公民都可以到慈善机构查阅账目。美国还设有慈善评级机构，一旦信誉受到质疑，将直接影响到慈善组织以后的正常运作。

英国是欧洲慈善业最发达的国家。其1992年新《慈善法》明确规定，公众中的任何成员只要交付一定合理的费用，就有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。对于那些公益性非营利组织来说，公众对其信息披露的要求不亚于对上市公司。新成立的小型慈善民间团体自2007年起也被纳入监管范围。

中国慈善事业应回归民间，提高普通公众的参与率

对官方慈善组织信息不公开、公信力不足以及民营慈善组织的规模较小等原因，中国慈善活动中，普通民众的参与率并不高。2008年是中国灾难频繁，国人捐款行为踊跃，公民个人捐款总额达458亿元，是2007年的近13.5倍。但在这种情况下，公民个人捐款额只占社会捐款总额的54%。同年，美国的捐款总额达到3076.5亿美元，85%的捐款来自公民个人。

不同于中国慈善事业的官方主导，美国是平民撑起了慈善。美国每年有70％的家庭有捐赠行为，平均捐款额超过1000美元；56％的18周岁以上的美国人参加了志愿者工作，他们的贡献相当于给这个3亿人口的国家增加了900万名全职雇员，价值约为2500亿美元。与此相比较，据有关部门发布的2009 年企业公民蓝皮书显示，中国慈善事业志愿服务参与率仅为全国人口的3%。

慈善事业的多样性和长期性决定了政府经营会力有不逮，中国慈善事业最终要回归民间。只有完全放开民营慈善，才能更广更深地调动普通民众参与。

结语：中国慈善组织的信息不公开令善款使用乱象丛生，这是上海卢湾区红十字会吃“天价餐”的根源。中国慈善组织在信息公开方面必须“与国际接轨”，详尽披露善款使用情况，并接受公众监督；同时，慈善事业不应该由政府完全把控，最终应该逐步回归民间。

详情请见相关专题： 天价餐背后的慈善公信力

作者：李春晖