21世纪初，我国台湾地区加入了WTO，银行业外临农业竞争力不足的压力，内有农民老龄化、经营规模小的难题。为提高农地流通，台湾地区2007年正式提出并推动“农地银行”政策。所谓农地银行，是买卖、租赁农地的信息和服务平台，一方面提供农地中介媒合服务，一方面提供农地利用法令、农业产销经营和项目农业融资贷款等咨询服务。作为台湾地区新农业运动的重要一环，农地银行政策被赋予了“改写台湾农业史”的期待，希望它能够促进农地流通和农地资源的有效利用。近年来大陆的农村土地流转呈现规模加大、速度加快的态势，一些地方设立了农村土地银行。深入了解台湾地区农地银行政策，对完善内地农村土地银行等农地流转服务组织，推进和规范土地流转，有重要的借鉴意义。

农地银行政策的筹备与运营

台湾地区设立农地银行的构想自2002年提出后，经过几年谋划，2007年开始了密集的研讨、规划和准备工作，2007年8月14日正式开张。

在2003年2月，台湾地区修正通过《农业发展条例》，增订辅导奖励农民团体办理中介业务的条款：“主管机关为促进农地流通及有效利用，得辅导农民团体办理农业用地买卖、租赁、委托经营之中介业务，并予以奖励”。据此，2003年4月台湾地区“中办地字第0920081590号令”规定，农业主管机关辅导农会办理农业用地买卖或租赁等中介业务，不受台湾地区《不动产经纪业管理条例》的限制。这两个法规为台湾地区农地银行的开办提供了法律依据。

2007年3月，台湾“农委会”邀请各级农会总干事召开“建置农地银行计划”说明会，就农地银行的政策目的、内容、架构、先期作业等事项作了说明。随后，台湾“农委会”发布了《农地银行之建置与推动计划》和《农会渔会办理农业用地中介业务辅导奖励要点》。2007年8月14日，《农地银行之建置与推动计划》正式办理，台湾地区的农地银行开张启用。

2009年5月，台湾“农委会”又公布《推动“小地主大佃农”政策执行方案》，将强化农地银行的服务管理功能作为扩大推动“小地主大佃农”政策的五大措施之一，并提供大佃农长期承租农地租金无息贷款和经营资金低息贷款。纳入“小地主大佃农”政策后，除了初期以提供农地租赁、买卖信息以及法令、贷款信息服务外，农地银行在原有基础之上，设立了小地主大佃农信息专区，转向配合小地主大佃农政策、逐步引导农地活化利用，在继续鼓励老农释放农地之外，积极促进休耕、废耕等闲置不用的土地转移给有意经营农业者使用，以扶植专业农民并达到扩大农地经营规模、实现小农结构变成大农结构的政策目标。

纳入小地主大佃农政策后，根据台湾“农委会”公布的《推动“小地主大佃农”政策执行方案》，农地银行中介服务平台提供小地主大佃农农地租赁媒合服务的流程分为登录农地租赁信息、协助农地媒合与签约和审查大佃农纳入辅导资格要件等三个阶段。

在农地银行政策的执行中，与金融服务相关的部门皆大力参与，分工推进。台湾的“农业金融局”协助农会、农业金库、农信保基金等开展资金贷放事宜，办理大佃农所在地区农会项目贷款教育训练，编列经费支应贷款经办机构的贷款利息差额；县市“政府”则负责督导辖区内的农会执行政策，办理政策倡导座谈会，审核租金无息贷款或经营低息贷款案件的经营计划书；农会则配合“农委会”对小地主、大佃农的身份和资格进行初审，对老农农保资格进行确认，协助大佃农长期承租农地，审查大佃农贷款条件，协助“农委会”和县市“政府”办理租赁农地监督管理事宜。“农委会”等部门还出台《推动“小地主大佃农”政策执行方案》、《小地主大佃农贷款要点》等文件，为大佃农提供长期承租农地的租金无息贷款及分年支付措施，出台提高小地主大佃农贷款额度、补助设置稻谷烘干机、简化经营规模类别、放宽政策辅导范围、组织型大佃农扩大承租农地认定以及发放农地利用改善奖励金等改进措施。

农地银行政策的成效

台湾地区的农地银行政策得到了基层农会的热烈响应。截至2008年11月30日止，台湾地区共有273家农会、25家渔会成立了“农地银行服务中心”，占农渔会总数的87.4%。2011年9月，为表彰台湾地区农地银行在提供农地租赁、买卖信息平台以及农地信息、项目农业融资贷款等服务的贡献，台湾“农委会”举办农地银行颁奖典礼，表扬30家农地银行绩优农会。表彰会上，台湾“农委会”副主任委员王政腾指出，截至2011年8月，台湾地区参与农地银行服务的农会共计298家，占全部农会家数的98.6%；累计登录农地银行网站建置的农地出租、出售及法拍案件共计16246笔，回报成交案件4325笔，成交农地为1258公顷，增加贷款约5.1亿元新台币。另外，根据台湾《农委会农粮署100年年报》，截至2011年底，小地主大佃农政策辅导的经营规模达到了8433公顷，大佃农平均耕作面积为8.4公顷，是台湾地区农户平均农地面积1.1公顷的7倍多；大佃农平均年龄42岁，较一般农业经营者平均的62岁，已显著年轻化。

因此，在过去五六年间，作为农地流转的管理与服务平台，台湾地区的农地银行一定程度上发挥了活络买卖和租赁农地市场的作用，促进了台湾地区的农地流通和农地资源的有效利用，并配合推进了“小地主大佃农”政策和第三阶段农地改革的实施，初步达到了促使农业劳动力年轻化和扩大经营规模的目标。

农地银行政策的启示

近年来，内地的陕西杨凌、四川成都、宁夏平罗、河南信阳以及湖南的浏阳、永州等地，设立了名称、功能都与台湾地区的农地银行十分类似的农村土地银行。例如，根据笔者的调查，在陕西省杨凌示范区，村一级设立了土地银行理事会、监理会，通过召开土地流转农户大会，选举产生土地银行“两会”组成人员。流转的工作程序是土地银行和农户签订委托流转协议书，将零散地块集中后集中“贷出”给农业企业、合作社、大户等，土地受让方向土地银行支付土地租金，土地银行将租金发放给农户。在四川，彭州市磁峰镇皇城村成立了土地银行，农户将土地预存入土地银行，土地银行找到龙头企业或经营大户后，将预存土地集中流转出去。在这个过程中，农民定期获得存地收入，土地银行通过集中存贷获得利润，将利润按存入的面积计算股份，不定期对股东进行二次分红，股东可优先在龙头企业或经营大户基地内务工。

但是，内地的农村土地银行工作还处在起步探索阶段。从法律地位上看，这些土地银行大多不具备法人资格，也无法到工商部门注册，难以开展土地流转中严重缺乏的金融服务；从体制上看，内地农村土地银行基本上都是村两委领导下的土地流转中介服务组织，人员与村两委基本重合，办公场所也设在村委会；从服务功能上看，土地银行还只限于农村土地承包经营权的收储、出租和转包中介服务，而在提供信息、资金筹措、贷款提供、法律咨询、经营辅导等方面的服务还十分薄弱，管理与服务功能欠缺。

在过去几年里，台湾地区根据地区内外的新形势，积极推动农地银行政策，取得了不错的成效。内地可以根据实际情况，借鉴台湾地区的实践经验并予以改进，搭建流转信息及时发布、自愿交易的技术平台与服务组织，增强土地流转机构的管理和服务功能。农会是台湾地区特有的非营利组织，作为政府与农民间的中介者，在小地主大佃农政策中除了担任大佃农事业主体的角色外，还承担了农地政策执行者的角色。在政府的辅导下，台湾地区基层农会的农地银行作为买卖、租赁农地的信息和服务平台，既提供农地中介媒合服务，又提供农地利用法令、农业产销经营和项目农业融资贷款等的咨询服务。内地没有像台湾地区那样的农会组织，但基层的乡镇政府和村委会相对有力，可以依托它们，再积极借鉴台湾地区农地银行在建制、人员、工作内容、工作流程、网站设计、金融服务等方面的经验，完善内地农村土地银行等土地流转服务管理平台的功能，各部门通力合作，规范和推进内地的土地承包经营权流转。

（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）

作者：张清勇