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早报记者 欧昌梅
无论是人的城镇化，还是土地的城镇化，终究绕不过土地制度的改革。
5月24日，中国金融四十人论坛（CF40）官网挂出该论坛课题组撰写的《土地制度改革与新型城镇化》（征求意见稿）。该征求意见稿（下称《报告》）认为，现有土地制度方面的掣肘，导致土地使用效率低下，农村土地闲置状况比较严重，农地质量下降，建设用地供应不足，土地财政问题突出，大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难。“新型城镇化形势下需要加快土地制度改革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。”
《报告》共计提出八项建议，第一项建议便是“大幅扩大城镇建设用地规划”：“改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡”。
关于18亿亩耕地红线，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军昨日称，在城市土地国有、农村土地集体所有的土地制度背景下放弃18亿亩耕地红线，很可能会导致耕地的大量占用和浪费，因而是不合适的。
李佐军认为，要想去掉耕地红线，前提条件是土地所有权、产权清晰到每一个农民个体。
《报告》提出其他七项建议包括：改革建设用地供给方式、允许地方政府发行市政债、征收房地产税、提高农地和城市建设用地使用效率、转变粮食自给观、加强环境保护和保障失地农民利益。
突破18亿亩耕地红线?
按CF40官网披露的信息，《报告》系CF40内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题，由“徐林、周诚君等执笔”。课题组成员包括国家发改委发展规划司司长徐林，央行金融研究所研究员周诚君等不少政府机关人士。
这份标明为征求意见稿的《报告》还“感谢”了财政部财政科学研究所所长贾康等专家提供的“宝贵意见”，并强调“文中观点仅代表笔者个人学术观点，并不必然代表供职单位意见。”中新网昨日也以《外媒误报 “改变严守耕地红线”非发改委立场 》为题撰文，援引知情人士的话报道称，《报告》并非发改委的研究课题和报告。
撇开治学态度不谈，学界关于18亿亩耕地红线的讨论，态度之谨慎可见一斑。
李佐军称，耕地红线违反了市场经济规律，肯定不是最优的制度。但不能抛开土地制度和土地管制效率单纯谈耕地红线问题。不论中外，保护耕地都是大的方向，这一点不能改变。
中国人民大学公共管理学院副院长严金明的观点则是，城镇化并不意味着土地的大量非农化，也不意味着一点耕地不占，18亿亩耕地应是动态的概念。重点不在数字上，而应斟酌社会经济发展、城镇化和耕地保护的统筹关系。
吁建土地“当量”制度
按照《报告》的分析，“过去所固守的实物形态的18亿亩耕地红线是可突破的”。
《报告》称，坚守18亿亩耕地红线的政策只是对耕地总量的控制，缺乏对耕地质量的保护。目前，中国18.26亿亩耕地中，中低产田13亿亩。70%的耕地由于农田使用过量化肥、农药、工业污水排放等原因已受到污染，影响了中国粮食安全。“另一方面，过去十年城市化占用耕地多达242万公顷，而且都是质量比较好的土地。”
《报告》称，放开耕地红线后，“我们城市居住用地至少有10倍以上扩张空间。城镇建设用地供给增加，可有效减小土地供需缺口，降低土地价格，从而对降低房地产价格起到明显效果。”《报告》以美国、日本为例指出，前述两个国家建成城市用地分别占国土面积的3.1%和4.2%，而中国仅为0.33%，其中居住面积占比仅为0.11%。
《报告》同时建议，放开耕地红线后，应实现全国范围内的土地占补平衡。按市场原则建立土地计价交易的统一市场，在全国范围内实现占补平衡，通过市场机制来优化配置。建立土地“当量”制度，包括土地“当量”评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。
《报告》解释，土地“当量”类似于标准煤的概念，简单地说就是把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值，用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易。
《报告》称，以土地“当量”作为土地计量、核算的标准后，不同地区的耕地和建设用地就有了统一的计量标准，这样就可以在全国范围内建立土地“当量”交易市场，同时可以改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线。
“土地产权应清晰到人”
至于失地农民，《报告》建议，改变现有土地征用收益分配格局。《报告》称，地方政府应尽早结合城镇化规划，将失地农民社会保障问题纳入资金安排机制予以统筹考虑。
财新网昨日称，目前，由国家发改委会同国土资源部、住建部等14个部委共同参与的《城镇化发展规划（2012-2020）》还未出台，全国城镇化工作会议召开时间也未确定。
“现在的城镇化，思路没有脱离 要土地 ，没有承认农民对土地的所有权。”深圳社会研究所所长刘开明认为，城镇化要实现人的城镇化，需确保农民拥有的土地可以变成他们的财富，“如果土地农民可以出售，或抵押贷款，就解决了进城的资金问题。”
监管层对于农地流转的改革依然谨慎。
中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文近日在中国农村金融论坛上表示，土地承包经营权、宅基地使用权依法不能抵押，在规定范围内试点是可以的，但现在绝对不允许普遍化。
李佐军认为，最好的土地市场是，土地产权清晰，然后由供求双方自由决定土地买卖，实现土地资源优化配置，提高土地利用效率。但朝这个方向发展，前提是先要把土地所有制和产权制度改革到位。
在李佐军看来，在城镇化过程中，最核心的是保障农民的土地权益，目前能做的是确权颁证，保障农民宅基地和经营承包地的产权和所有权。把这些权利保障，农民进城就没有后顾之忧。尊重产权，尊重农民的自由选择权，同时给他平等的交易权。这是保护农民权利的最佳方式。
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