从“习惯”腐败到“零容忍”，香港治贪不只靠ICAC

自20世纪70年代中期之后，香港一直被国际社会公认为少有的“廉洁之城”。

按照透明国际组织历年来发布的腐败观感指数（CPI）来看，香港一直保持在7分以上（总分10分）。2011年的数据显示，香港的分数为8.4分，位于全球183个国家和地区中的第12位。

然而，香港也曾经历过严重腐败的时期。20世纪60年代至70年代是其历史上腐败最为严重的时期。从腐败到廉洁，这个巨大的转型背后是哪些因素起到了关键作用一直是社会各界热烈探讨的话题。

廉署在查贪方面的作用已无需再强调，甚至在以往被外界过分地强调了。人们也会问上一句：仅仅大力查贪就可以了么？显然不是。除了查贪，39年来廉署在鼓励民众参与反贪举报工作、预防贪污等方面也做了很多工作。另外，香港治理腐败成功的原因还在于与此相关的社会政治、经济等一系列相互配套的要素体系。

经济GDP、完备的法律体系、公务员制度及日趋成熟的媒体与市民社会都为治理腐败提供了重要的前提和基础，一起成就了今日香港“廉洁之城”的地位。认识到这一点，或许比单纯研究廉署的运作及成功经验更为重要。

从习惯到零容忍

早在1960和1970年代，腐败在香港已经成为一种“生活方式”。

学者Lethbridge在1985年的一项民意调查研究表明，从1842年到1941年的香港市民将腐败视为一种司空见惯的生活习俗。更有学者发现，早在1850年，香港的警察腐败就已非常普遍了。这种将腐败视为一种生活习俗或习惯的现象一直持续到1970年代。

自1842年开始，香港成为英国殖民地，但实际上它是亚洲各国商贸往来的集散地和英国在远东地区的军事基地。这种状况一直维持到1940-1950年代，从1945年开始数以万计的难民逃亡到香港。这些难民急剧扩充和改变了香港的人口构成。对于他们而言，解决基本的温饱成为最为紧迫的问题。

香港城市大学应用社会科学系教授卢铁荣的研究表明，这些第一批移民为了生存可以忍受拥挤的住宅、廉价的工资和恶劣的腐败等等。随着香港步入现代化和工业化发展的快车道，经济增长迅猛，而伴随着经济增长的同时是日益严重的腐败犯罪问题。但当时作为难民的第一代移民，他们尚缺乏基本的政治诉求理念，即使他们憎恨腐败，但也没有质疑和挑战权威的意识。

进入到1960年代后期，伴随着第二代移民的成长，他们的生活环境与物质境况已经比起他们的父辈有了很大的改善，同时现代民主理念和权利意识非常明显。因此，区别于他们的父母，他们已经从难民转变为市民。这也就是香港市民社会的雏形。在这样的转变发生之后，年轻一代对于严重的腐败表现出强烈的不满并诉诸激烈的抗议与斗争。

1960-1970年代可谓香港历史上的多事之秋，其中爆发了众多社会抗议运动。其中最为著名的就是天星轮码头事件（1965年）和“抓葛柏，反腐败”运动（1973年）。这一系列的抗议活动也迫使殖民政府开始关注普通市民的诉求。

市民的诉求得到了港英政府的积极回应。香港岭南大学公共管治研究部主任李彭广分析，贪腐涉及各个阶层的利益，成立廉署也取决于高层是否决心解决这个“老大难”问题，民意基础与高层“闯关”的决心最终结合在了一起。

进入到上世纪80年代之后，香港的市民社会逐渐发展壮大，尤其在1997年回归之后，香港的市民社会发展更加趋于成熟，反对官员贪污和官商勾结的社会抗议活动极大地鼓舞了市民倡导廉洁的信心。

随着廉政公署的建立，其对公众的廉洁教育不断深入，公众已经逐渐形成了“零容忍”的廉洁观念。

据廉署公布的年度民意调查显示，公众对腐败持有较强的厌恶感，同时公众相信廉洁社会对于香港的长远发展具有重要意义。其中在2012年的调查报告中显示，有99.2%的受访者认为保持香港社会的廉洁将会有益于香港吸引外资，带来各种经济收益。同时，2011年的调查，在1500名随机受访者中，约有80%的人对于腐败持 “零容忍”态度。而从另外一个数据也可以看出，自2001年首次进行相关调查以来，香港市民对于腐败的容忍度的平均分为0.7（0代表完全不能容忍腐败，10代表完全可以容忍腐败），很接近“完全不能容忍”。

“零容忍”态度的背后是腐败的高举报率。最近5年的年度民意调查显示，超过75%的受访市民表示，如果知道有人贪污，愿意去举报。在2011年的年度调查中，只有4.7%的受访者表示不愿意去举报，这一数字也是2008年以来的最低水平。

廉政公署的历年年度报告显示，1974年仅有35%的案件是由民众举报查办的，至1980年后，该数字上升至56%，2000年之后，该数字已经上升至70%以上。从1974年至2008年底为止，廉署共接获182378宗举报（不包括与选举有关的投诉），其中104962宗与贪污有关，而在与贪污有关的举报中，共有49432宗涉及政府雇员。

除了高举报率，可追查举报的大幅度增加也说明了市民对于廉署的认同。可追查举报是指有足够资料展开调查的举报，通常跟举报人愿意透露姓名相联系，可追查举报的比率在廉署设立之初为33%，到1994年时就达到了71%。

在如此高企的实名举报率下，香港公私机构人员在接受贿赂的时候，一定会首先想到，自己的行为会不会被举报。

从查办转向预防

在建立初期，廉署主要依靠查办案件树立良好形象，而反贪最终还是要转向防贪。

廉署防止贪污处前负责人告诉早报记者，香港初期的反贪，也是以抓人、检控为主，虽然重要而且有效，但作用有限，预防更重要。

该负责人指出，香港现时实行的是系统防贪策略，从法律上讲，《防止贿赂条例》里有关于防贪的法定条款，廉署防贪处有权审查所有部门，包括公营机构和政府机构，这是法定的。“防贪处会派审查主任到各个部门，看其法律、内部规条，与其部门领导聊工作看法、工程招标，并走到前线进驻工地实地考察如何测试样本，最后审查主任形成报告，指出程序漏洞，并建议堵塞这些漏洞的具体做法。”该名负责人介绍，“但是这个报告是保密的，只把审查报告交给该部门的一把手，只是一个草案，让其批评指正，形成反馈意见，他合理的意见我们会采纳，最后经修改后正式发出报告，交给这个领导去落实具体的防贪措施。”

目前，廉署防贪处只有60多人，根据贪污风险，对每一个系统每一个政府部门来定先后次序，不是所有都做。

“但是，过去30多年，所有部门里的贪污漏洞程序我都知道，因为这个是累积的经验，但是不是这个部门的防贪措施放在另一个部门就有效，我们会跟踪进展，要找出什么是最好的方法。”该负责人说，“我们和纪律部队、警队、消防、入境处等都有密切联系，他们内部的程序都是保密的，我们发现漏洞后只告诉他们的处长，处长看了以后就马上去堵塞贪污漏洞，之后那个漏洞不会被职员去利用。有时候他们与我们讨论草案时，他们的处长都会很惊讶说原来下面都是这样乱来的，他们都不知道。这个比直接抓人更好。”

该负责人举例，2002年曝光的一系列建筑领域的案件，廉署防止贪污处开始建议建筑行业的改善计划，比如举办承包商员工的道德操守座谈、讲座等，之后，投诉率从彼时的每年200多宗，到后来几年维持在每年100宗左右，进步是显著的。

成熟的法治体系

在英国150多年殖民地统治时期，除了1980年代后，英国人并没有在香港大幅度推进民主，但还是在香港移植了源于其本土的独立法治体系。香港成功肃贪的一个关键原因正在于这一套成熟而稳定的法治体系，这套体系也是支持廉署有效运转的重要基础。

香港目前针对肃贪的法律共有三部，它们分别是《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》和《选举（舞弊及非法行为）条例》。卢铁荣认为，“ICAC的成功运作就在于《防止贿赂条例》等提供的法律支持。”

《防止贿赂条例》于1971年颁布，并于1974年修订，之后一直沿用至今。这部法律成为香港肃贪的指导性法律条文，具有非常重要的地位和作用。在这部法律中，针对公务员贪污腐败犯罪的规定最为详细。其中针对公务员贪污犯罪的相关条文可以分为三种类型：针对公务员的收入的规定；针对公务员的生活条件的规定；针对公务员的非法所得的规定。

针对公务员的收入，《防止贿赂条例》第三条明确规定：“任何订明人员未得行政长官一般或特别许可而索取或接受任何利益，即属犯罪。”

针对公务员生活水准的规定以及不明来源所得的规定集中在《防止贿赂条例》第十条当中，“任何现任或曾任行政长官或订明人员的人（a）维持高于与其现在或过去的公职薪俸相称的生活水准；或（b）控制与其现在或过去的公职薪俸不相称的金钱资源或财产，除非就其如何能维持该生活水准或就该等金钱资源或财产如何归其控制向法庭作出圆满解释，否则即属犯罪。”

卢铁荣认为，《防止贿赂条例》中最具威慑力的条文就是第十条关于不明收入来源的规定，因为公务员贪污犯罪中最为明显的就是财产与收入所得不符，据此条规定就可以涵盖任何无法解释非法所得的犯罪行为。

因此，《防止贿赂条例》实际上为廉署的执法提供了明确的职责，明确了具体的权力边界，这些都为廉署赋予了极强的执法效力。

自成立之日起，《廉政公署条例》赋予香港廉署的执法权力不仅在香港前所未有，在其他国家和地区也属罕见。香港廉署完全独立于政府其他部门运作，仅对港督（行政长官）负责，其拥有的广泛执法权力包括逮捕、扣留和批准保释；搜查和检取物证；调查涉及公务员、公共机构及私营机构雇员的贪污罪行或贪污导致的罪行；查阅银行账目，扣留及审查商务和私人文件等。

当然，这样严厉的规定并不意味着廉署就可以不讲究法律程序来惩治腐败。在权力制衡设计上，既要授权廉署比较大的权力以利于其搜集案件证据，又要防止其一家独大，不受约束。自1974年成立之初，廉署内部就设立了一个内部调查及监察单位，名为L组，直接由执行处处长管辖。

在廉署与律政司工作分工上，廉署只有搜查权、调查权和逮捕权，没有起诉权，对于涉嫌贪污人员的起诉权仍然属于香港的律政司，对于是否对涉嫌贪污的人员提出监控，最终还是由律政司司长全权决定。贪污案件由法院最终裁决。廉署在行使某些法定权力之前，如扣留涉嫌人员的有关证件等，须依照规定预先取得法院许可。

另外，为监督廉署各部门工作，使之能准确行使法律赋予的职权，防止权力滥用，香港还设立四个由政府官员和社会人士组成的咨询组织：贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会和社区关系市民咨询委员会。除这四个机构外，还有一个专门接受投诉的廉署事宜投诉委员会，监察廉署对任何人士就廉署及其工作人员所提投诉的处理办法，并于适当时候予以检讨。

1990年3月16日公布的《人权法例草案》对廉署的权力也产生了较大的制约，廉署条文也在随后修订以符合人权法例的要求。廉署以窃听或偷拍等方式搜集证据的手法更被法院认定违反《基本法》。2005年4月下旬，施允义法官裁定廉署对被告窃听与偷拍以搜集证据的行为，违反了《基本法》第30条的规定，属于非法；两个月后，法官李慧思审理房署工程师受贿案，发现控方责成污点证人偷录被告与代表律师的对话内容，裁定此举侵犯了《基本法》第30条和第35条对市民的保障，更下令案件永久终止聆讯，被告无罪释放。

仍以葛柏案为例，其惩处过程也体现了香港的法治精神。廉署的调查证明葛柏有400多万港元的与其收入不相符的财富，但进入法律程序后，被最终定案的仅仅是2.5万港元。当时就有不少人认为，政府经历了一年多的司法程序才成功引渡葛柏回港受审，此过程花去了不少人力物力，而葛柏最终只入狱四年，被充公的也只有2.5万港元，代价太大，不值得。

不过，“葛柏案”主审法官杨铁樑则认为，这次“打虎”行动是一枚试金石，港英政府通过“葛柏案”很巧妙地向香港社会传递了一个信息——英国警官在香港犯了法，也要接受香港廉政条例的处罚，一扫香港市民对廉署的怀疑。

长俸制与合约制

廉署职员从来就不是公务员。

自成立之日起，廉署就实行了独立于公务员体系，与公务员完全不同的任用制度。除了早期在政府部门招募的部分人员外，绝大部分廉署的各级工作人员通常是以合约方式聘用的，聘用期一般为两年半，合约期满可以获得“约满酬金”，期满可续约。但如受到检控或有严重不良表现，就会被解除合约。

个人薪酬在廉署整个财务支出中是最大一项，一直在90%以上，现在每年港府给廉署的拨款就达9亿港元以上。廉署前执行处副处长徐家杰告诉早报记者，廉署人员的薪酬标准大致与政府同等职级人员相同，“略高一点，不会超过10%”。

香港公务员制度移植了英国的文官制度，又自成体系。简单来说，按照有关规定，香港长俸制公务员不论男女连续服务10年以上并达到60岁正常退休年龄者以及其他法定的情况，退休后均发给长俸，长俸的最高金额为退休时年薪的2/3，公务员退休时还可以一次性领取一笔退休酬金。

不过，一旦公务员犯了刑事罪，审讯期间要停职，一经定罪，就要解雇。根据有关法律，公务员一旦被革职，即丧失一切权力、特权及终止受雇时应得的福利。如果是因为行为不检被政府终止雇员的公务员，将丧失港府对公务员规定的可享受的许多福利。

2005年5月，香港宪委级高级警司冼锦华因接受他人安排的妓女免费性服务，被廉署查办并且最终起诉和定罪。根据法庭公开资料，冼所获得的款待、性服务连同酒店住宿，以现金折算也不过近2万港元。冼锦华月薪是9.3万港元，如果他在55岁时退休，可以一次性领取退休金370万港元，另外每月还可以领取4.6万港元，一旦被革职，所有福利待遇全部丧失。

为了让公务员更好地知晓如何防止利益冲突，香港也制定了完整的防止利益冲突制度。《防止贿赂条例》在第2条就订明了哪些形式的“利益”应该纳入防止冲突的范围，包括任何馈赠、贷款、报酬或佣金，其形式为金钱、任何有价证券或任何种类的其他财产或财产权益；任何职位、受雇工作或合约；将任何贷款、义务或其他法律责任全部或部分予以支付、免却、解除或了结等一系列情形。而一旦任何雇员未经雇主的许可，利用职权索取或接受这些利益，便触犯了《防止贿赂条例》，“即属犯罪”。

在这一最重要的法律基础上，香港制定了一系列的法规条例来规范公职人员的行为，如《问责制主要官员守则》、《公务员良好行为指南》、《香港公务员品行总则》、《接受利益（行政长官许可）公告》以及其他各个具体领域里的行为指南等。

前财政司司长梁锦松辞职案就是一个与利益冲突相关的典型案例。2003年3月5日，财政司司长梁锦松发布财政预算案，宣布大幅增加如利得税、薪俸税、汽车首次登记税、离境税等各种税项，以解决高达700亿港元的财政赤字。4天后，香港本地媒体披露，梁锦松在宣布增加汽车首次登记税前，购置了一辆凌志房车，却没有申报利益，有避税之嫌，涉嫌以权谋私。梁锦松公开承认买车，但没有申报是“一时大意”、“没有避嫌”。第二天，梁锦松以自己未能完全符合《问责制主要官员守则》中有关主要官员须避免令人怀疑他们不诚实、不公正或有利益冲突的条款，提出辞呈。虽经时任行政长官董建华的慰留，但最终还是辞职。

香港给予公务员有较高保障的薪酬安排与香港的经济尤其是较高水平的GDP也密不可分。

新加坡学者Quah通过比较亚洲四个国家和地区——新加坡、泰国、韩国及中国香港的肃贪经验后发现，治理腐败除了取决于领导人的意志之外，还必须考虑到以下三个方面的因素：国家（地区）规模；人均国内生产总值和人口状况。而其中，Quah又特别提到GDP的重要作用。他认为只有拥有较高水平的GDP，才能保障公务员有较高的薪酬水平，同时还能够为肃贪机构提供较高的执法经费。

以新加坡为例，他指出新加坡在上述四国（地区）中拥有最高水平的人均GDP，是泰国的10倍，韩国的1.6倍；而中国香港也具有较为相似的情况，中国香港的GDP水平是泰国的9倍，韩国的1.5倍。正因为如此，新加坡与中国香港的治理腐败成效都较为显著。

事实上，香港39年来肃贪成功的一个重要因素就是拥有较高水平的人均GDP。从1974年至今，香港的GDP发展一直呈现增长趋势，即从1974年的10774港元上升到2010年的266026港元。无疑，这种高增长的GDP发展水平为廉署提供了最为有利的物质保障，也为其有效治理腐败提供了坚实的基础。

大众传媒的贡献

媒体也是香港治理腐败取得成功的重要因素之一。具体而言，在香港，媒体在肃贪方面起到两种功效：其一是监督，其二是教育。

就监督而言，早在1970年代，香港的媒体就开始发挥监督政府官员的职能。最具标志性的事件就是媒体参与报道发生在1973年的葛柏贪污案件。当时，正是由于媒体的积极介入，深入报道了警官葛柏涉嫌贪污继而又逃回英国，引起了香港社会的极大关注和不满。而通过对葛柏案件的报道，媒体充分发挥了监督公共权力的职能，引发了全社会对于腐败问题的反思。也正是通过这个案件，香港社会对于治理腐败的诉求开始真正清晰起来。

而进入到1990年代之后，媒体的监督职能进一步得到发展，除了缘于香港媒体环境的变化，新的市场竞争促使媒体更加致力于挖掘吸引公众眼球的贪污丑闻之外，还因为大众媒体对于公共权力的监督已经成为媒体自身发展的一个逻辑。媒体监督权力的增强，具体体现在对一系列官员贪污案件的报道。例如2008年梁展文利益冲突事件、2012年前政务司司长许仕仁案件和前特首曾荫权涉嫌接受私人款待事件、前廉政专员汤显明涉嫌不当酬酢经费事件等，香港传媒的报道可谓长篇累牍。

对于香港的肃贪而言，媒体的另外一个重要功用就是教育。早在1970年代，廉署成立之初，其社区关系部门就开始利用大众媒体对市民进行廉洁教育。当时主要采用海报宣传的形式。进入1990年代之后，各种媒介形式都被广泛采用，如拍摄电视连续剧、广告片，制作海报和卡通故事。其中，就海报宣传而言，数量和规模都不断增加，也产生了较大的社会影响。

录入编辑：李琪