早报首席评论员 沈彬

近日，上海市印发了《上海市人民政府关于行政机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理的指导意见》（下称《意见》），将在上海全面推行行政机关负责人出庭应诉和旁听审理制度，并要求将行政机关负责人出庭应诉和旁听审理，纳入政府的依法行政目标考核体系，相关实施情况还将写入市和区县政府依法行政工作报告。

长期以来，在“民告官”的行政诉讼中“民告官却不见官”一直是一个突出的问题，而该《意见》为解决这个痼疾开出了一张药方。

上海行政部门的办事效率、审批速度，以及窗口单位的服务态度，被普遍认为是能拿高分的。而行政部门应对公民的行政诉讼，同样也是打造法治政府、阳光政府的重要环节，不应被忽视。

但仅从“行政首长应诉率”这个指标来看，上海还有很大的提升空间。2012年全市法院受理的行政诉讼案件数为2190件，各级行政机关负责人出庭应诉199件，行政首长应诉率仅为9.1%；2013年，全市行政诉讼案件数为2710件，行政机关负责人出庭应诉355件，应诉率也仅为13.1%。

不妨做一个横向对比。今年广东省两会上，广东省高级人民法院院长郑鄂称：这几年广东“民告官”案件中的行政首长出庭率，能达到三分之一。早在2011年，时任江苏省高院长公丕祥就宣布：江苏省的“民告官”案中，市县两级政府部门负责人出庭应诉率已经超过60%。

虽然，广东、江苏作为省份拥有省市县三级政府，相对上海这个直辖市而言，基层政府部门行政首长出庭应诉更为便捷。但必须正视的是，同样作为沿海发达地区，上海“民告官”案件中行政首长的出庭应诉率，还是明显低于兄弟省份江苏，这与上海积极打造法治政府的决心并不匹配。

现行的《行政诉讼法》并未强制要求被起诉的政府部门的行政首长应诉，但行政首长应诉的作用不容忽视。首先，通过部门负责人上法庭应诉，可以积极宣示法治政府服从司法机关的独立司法审查，体现行政诉讼中官民的平等地位。其次，正像上海黄浦区法院行政审判庭冯志勤庭长所说：“行政领导亲自到庭应诉，将有助于发挥行政领导在化解行政争议中的决策导向作用，妥善化解涉案行政争议；同时更有助于行政领导直观地发现行政执法问题，从源头上预防和化解行政争议。”

所以，2010年出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》就规定：对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。之后，各地也都出台了各自的首长应诉规定，有的要求将应诉率记入政绩考核；有的则硬性规定应诉率必须达到一定的指标。

而上海这次制订的《意见》，作为一项“海派”解决方案，显得更为务实、更为包容。

首先，《意见》并未一刀切地规定所有案件行政首长都必须出庭应诉，而是明确了三类案件，首长应当出庭应诉：被诉的机关认为行政诉讼案件典型，应当由其负责人出庭应诉的；上级行政机关认为应当由被诉行政机关负责人出庭应诉的；受案人民法院建议被诉行政机关负责人出庭应诉的。

这样就将行政案件分出轻重缓急，让行政首长去参与真正影响重大的案件。同时，赋权受案法院、上级机关做出硬性要求，能避免行政首长故意“躲诉”。

其次，《意见》扩大了应诉的“行政机关负责人”的概念，不再局限于政府的法定代理人，而可以是所有的负责人，正职、分管领导都可以出庭应诉。

其三，《意见》从实际出发，专门在应诉制度之外还规定了旁听制度。因为现代行政诉讼有其专业性，要求行政首长应诉，本身就不是为了检验首长的应诉技巧，而是让其从侧面了解所在部门的行政行为。如果长官不直接应诉，通过旁听也能直接听取民众对政府行为的真实意见，进一步做出改进，这也实现了以应诉促进建设法治政府的初衷。

总之，不能简单攀比行政首长应诉率的高低，而是应着力发挥行政首长应诉、旁听“民告官”案件，对于法治政府建设的真实促进作用。但必须看到，上海在这方面的提升空间还是很大的。