刘远举

据报道，广州的一位杨小姐意外怀上两孩，本来她是符合单独生两孩政策的，但中央的政策在广东还迟迟没有落实的消息，这让她办不了准生证。40岁高龄再度怀孕的她，可谓悲喜交加，非常纠结。她的情况并不罕见。

十八届三中全会放开了单独两孩政策，这是许多人翘首以盼的。根据三中全会的决定，单独两孩政策将在各省分别实施，因此，省级两会就是地方具体落实这一政策的时机。2月中旬，各省级地方两会全部结束。可从十八届三中全会闭幕到现在，时间已过去了四个月，单独两孩政策的落实情况却令人非常失望。

据媒体的不完全统计，北京、广西、湖北已确定将于今年3月起实施单独两孩政策，贵州拟于今年3月或5月实施。而河北、天津、海南、青海、内蒙古等省份，则将于今年上半年出台单独两孩政策。

实际上，现在宏观政策已经确定，各省市区没有什么理由再瞻前顾后，更没有犹豫的必要。可地方政府为什么不把中央的好政策早一点落实下去呢？其实，只需一句话就可解释：从三中全会文件公布后出生的单独两孩均不违反计划生育政策，不收社会抚养费。

再退一步，规定十八届三中全会之后10个月内出生的单独两孩不违反计划生育政策，总是可以的。即使这样，相关的辅助政策、文件、规章、证明，这些单据性、细节性的东西，也有充分的时间可以准备。举例来说，有人在三中全会闭幕当天怀上了孩子，距离到医院去建立生产小卡，还有两个月的时间，这段时间足以用来等待两孩政策落地。

但现在一些地方按兵不动，群众也不知道还要等多久，一旦各地政策细则的出台再拖上几个月，本来符合中央政策的“二孩”就将成了违反地方政策的行为。一些地方拖得起，群众却拖不起。要知道，很多想生两孩的人年纪都不小了，身体变化很大，对他们来说，早一个月生都好。而且，一些需要通过试管婴儿的方式生第两孩的夫妇，没有政策的改变，没有相关凭证，医院也不会接受。政策就这样拖着，时间就这样流逝着，导致的差别就不仅是孩子晚几个月出生的问题。像上述广州杨小姐的情况，一旦失去这个孩子，她这辈子也许再没有机会生育了！群众心中所想、所急、所盼，相关部门知道么？

更令人愤懑的是，中国大陆三十多个省级行政区域，到现在为止，只有二十几个省份明确表态在今年内实施单独两孩政策。这就是说，在今年内，还有三分之一的省份根本没有打算启动单独两孩政策。

造成该困局的一个原因在于计划生育本身的法理缺陷。《宪法》虽然规定夫妻双方有实行计划生育的义务，但宪法义务仅是宣示性义务，若要转化为公民的具体法律义务，还需制定具体法律。而《人口与计划生育法》仅是鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女，是“提倡”而非“强制”。真正限制人们生育的是地方的行政法规。

但从政策法规上看，如果说国家出于国情考虑，对公民生育权进行限制，并把这种限制具体交给省一级政府执行还算可以接受的话，现在既然十八届三中全会已经放开了单独两孩政策，不存在国家层面对单独夫妻二孩生育权的限制，那省一级行政区限制公民的基本权利，是很难令人接受的。

从实际情况看，中国人口流动非常厉害，西部人口很多在东部生活、打工。但即便存在人口众多的特殊国情，在国家的统筹调拨之下,也绝对不存在所谓的“人口的省情”。所以，省级地方政府没有任何理由拖延计划生育新政的迅速落实。更何况，有着巨大外来人口的北京都率先落实了，其他地方还有什么理由迟迟不动呢？

对当下中国的很多问题，人们往往会说，中央是好的，但是地方把经念歪了。先撇开这句话是否有道理不谈，单独两孩政策在中央层面已经确立，但一些地方迟迟不落实，就是一个明显的“高层是好的，但底下把经念歪了”的典型例子。

政治理论告诉我们，任何部门都有扩大自己权力的冲动，越是基层的部门往往越无视群众的基本权利与利益。地方计生部门，有巨额的社会抚养费利益，在部门利益的驱使下，往往倾向于不放松、拖延新政策的执行。现在，各地正在进行“走基层、转作风”的活动，相关部门如何克服官僚主义，迅速落实中央政策，既是一个作风问题，也是一个体现中央权威的问题。

（作者系上海金融与法律研究院研究员）