地方政府经批准后，可在国务院确定限额内发行地方债

4月21日，预算法修正案草案三审稿提交十二届全国人大常委会第八次会议审议。备受争议的预算法修正案草案二审稿“搁置”后，时隔两年，预算法修订再度提上立法日程。

中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文对早报记者表示，此次修订最大亮点在于预算法立法宗旨的改变，就是在法律的第一条就写明要规范政府收支行为，建立透明公开的预算制度。现行1994年制定的预算法则强调其是政府管理经济的工具，用来进行预算分配和宏观调控。

刘剑文表示，立法宗旨是整部法律的灵魂，有什么样的立法宗旨决定了后面的条款具体如何制定。此次修订的宗旨体现了国家治理的现代化，透露通过理财来治国的理念。

值得一提的是，此次提交的预算法修正草案拟在允许地方政府举借债务方面有所突破，将适度放开地方政府举债的权限，但同时设立多道“防火墙”规范政府举债行为。

地方债适度开闸

预算法迎来其修改征程的第三次审议。是否允许地方政府举借债务一直是该法案修改的难点和焦点。

中国现行预算法规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”此前的预算法修正案草案一审和二审稿，都保留了现行条款。

此次提交的三审稿则明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

刘剑文强调，原有条款并不是完全限制地方发债，过去上海和深圳也有试点实践，由财政部代发债。他认为，三审稿的版本是对上述条款的一个细化。他表示，原有条款比较原则性，给人感觉操作性不强，这一次的细化，与十二届人大的思路有关系，就是希望提高立法的质量和可操作性，不要太笼统。

事实上，放开地方政府发债已是大势所趋，中共十八届三中全会决定也释放出为地方政府发债“解禁”信号，如在健全城乡发展一体化体制机制部分提到“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。

多重“防火墙”

在放行地方政府举债同时，草案三审稿也对举债行为加了多种约束，从举债主体、方式、用途、规模、追责等方面设置多道“防火墙”规范政府举债行为，使其法制化透明化。

草案三审稿规定，举债主体为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”；举债方式限于“发行地方政府债券”；用途应当是“一般公共预算中必需的建设投资的部分资金”，并“不得用于经常性支出”；债务还应有“稳定的偿还资金来源”。

对于举债规模，草案三审稿也设定了重重审核：“由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。此外，举借的债务应当有稳定的偿还资金来源，不得用于经常性支出。”

三审稿同时规定：“除前款规定外，地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式举借债务。”“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门、单位不得为任何单位和个人的债务提供担保。”

刘剑文认为，地方债最大的难题是防范风险。他认为三审稿在地方发债问题上“是个比较谨慎的突破”，对主体、发行规模均有限制，在程序上也有要求，还要考虑能否偿还，跟过去相比细化了不少，便于操作。

明确法律责任

刘剑文透露，三审稿的修改之处还有很多，一个特点是对多种情况下的法律责任有更加细化的规定。“没有规定好法律责任的话，法律就没有权威性，法律义务的规范要通过责任体现，否则法律就像是个纸老虎，或者是个没牙的老虎。”

刘剑文说，三审稿对没按照法律程序规定的要求来编制、报送预算草案、预决算方案，还有未将政府所有支出列入预算的，没有依法向社会公开预算，还有擅自改变预算支出用途等情况，都做出了法律责任的规定，有些情况根据有关的规定相关人士要撤职、降级、开除等。

例如，新华视点就称，预算法修正案草案三审稿在第37条中严控各部门各单位机关运行经费和楼堂馆所等基建支出的同时，还在93条中对违规做出严惩，地方凡在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负直接责任的主管人员和其他直接责任人给予撤职、开除处分。

此外，据新华视点，预算法修正案草案三审稿限定了财政预决算公开的时限，细化预算公开规定，如明确各部门公开预决算时，应对机关运行经费的安排、使用情况做说明。这意味着公开“三公”经费有了法律约束。

录入编辑：薛冬霞