编者按/2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），明确“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置”，破除了多年来农村土地承包经营权流转的机制障碍，为发展现代农业，以及城乡经济协调发展开辟了道路。

解决中国城乡差别，保护农民利益，实现良性的城镇化，土地是一条保障线，也是一个突破口，《意见》为农村土地承包经营权流转指明了方向，而在六年多前的2009年，地处中国西南的直辖市重庆开始对农村集体建设用地的流转与使用进行“地票”探索。时至今日，这种探索仍在继续，虽然“地票”尚未在全国大范围复制，但从重庆范围内来看，“地票”获得了多方认可，其融合了占补平衡、耕地保护、城乡建设用地统一市场、城镇化等多个重要命题，或为未来中国农村土地改革的重要蓝本。

一线调查

黄奇帆定名“地票” 重庆六年城乡建设用地一体化攻坚

4月上旬的一天，重庆市武隆县长坝镇前进村的农民杨大超在手机上看到一条特别的短信息，立即引起他的注意。“内容是说前进村和其他几个村的地票交易成功了，我当时就想，我岳父的钱看来要下来了。”

杨大超与他的岳父张国恩是同村，2012年的一天，张国恩居住的老宅被推倒，宅基地复垦成了农田。在复垦前，当地国土部门就已经跟张国恩谈好，以约是12万元/亩的价格进行“补偿”，他先领取其中的80%，其余等地票交易成功后再支付。

迄今，重庆市已经进行了六年时间的地票制度试验。现在包括杨大超在内的一些当地农民都已经知道，经由诸如张国恩的宅基地复垦，形成的城市建设用地指标即是“地票”，这种地票可以拿到重庆农村土地交易所进行拍卖。

据了解，地票制度为重庆解决城镇化、工业化的问题做了很大贡献，同时也保护了耕地，提高了农村集体建设用地的使用效率，但地票制度从一开始即遵循了志愿、有保障的原则，农民与土地的联系始终紧密。

有条件复垦

从重庆市出发，坐大巴到武隆，有2个多小时的车程。前进村距武隆县城约60公里，有大巴车通到长坝镇。由长坝镇进入前进村，要走一条正在整修的乡间公路，一路上高山延绵，穿越的全是蜿蜒的山路。

就是这样一个深居大山的普通乡村，由于一张地票，神奇地与重庆这样一个繁华都市联接到了一起。

前进村有471户人家，约1600人。就像近年来发生在中国乡村的现实状况一样，随着城市化的发展，很多村民都搬离山村，移居镇上或者县城里去了。杨大超是村支书，他向笔者介绍，村里约有10%的人家到长坝镇、白马镇或者县城买了房，“这些年很多人出门打工，多是到山东搞建筑或者到浙江进工厂，赚了钱。”

大量村民搬离乡村，旧住宅闲置，是为重庆诞生地票制度的背景因素之一。“重庆成为直辖市以后，城镇化快速发展，建设过程当中，土地指标非常有限，”4月10日，重庆市社会科学院农村发展所所长陈悦在接受笔者采访时介绍，“另一方面，农村的土地大量闲置，很多房屋长期闲置在那里，年久失修，破烂不堪。地票制度盘活了农民的这部分资产。”

从2012年开始，地方政府在前进村共组织了三批复垦。杨大超介绍说，“第一批是30多户，第二批23户，第三批现在也已经报上去了，政府还没有决定要不要复垦，还要看前两批在交易市场上是否卖得出去。”

最终能够得到复垦，要符合一定条件。杨大超介绍说：“比如是进城买了房子的，或者是老人投靠子女的，要有安置条件才行，我们村里很多人想拆，有的因为拆了没有地方住，不符合条件，就不能复垦。”

杨大超的岳父张国恩是第一批即获准复垦的农户，他73岁了，有一儿一女，儿子在四川攀枝花工作并在那里落了户，女儿嫁给了同村的杨大超，张国恩先是跟着女儿一家居住，近期才搬去攀枝花投靠儿子。“对房屋的补偿现在是按平方算，我岳父家拆掉的房子有400多平方米，总的可拿到9万多元。”

对于张国恩这些农民来说，这是一件乐于接受的事。“都挺乐意的，”杨大超说，“那些房子本身是闲置不用的。房子复垦，必须要有房子安置才行，要出具在城里买房的房产证，不能有后顾之忧。我们村里至今没有出现过复垦后找村里或政府‘扯皮’的事。他们是要避免这种状况。”

截至2014年5月，武隆县共形成地票交易的复垦土地共1526亩，其中前进村在武隆县的这些村庄中复垦耕地并不算多。“越偏远的村子越多，”杨大超介绍，“那些村子地理条件更差，都是大山，很多人早就到镇里或县城里买房居住了。”

改革破局

重庆农村土地交易所位处重庆市最繁华的解放碑边上的一栋大楼里，大厅里的荧光屏幕上，不断滚动着关于各种有待交易或已完成交易的地票以及其他交易项目的信息。该交易所是官方指定的进行地票交易的唯一机构。

“地票”的完整概念是：在充分尊重农民和农村集体经济组织意愿的前提下，将闲置、废弃的农村集体建设用地复垦为耕地，腾出的建设用地指标优先保障农村自身发展后，节余部分以市场化方式公开交易形成的可在全市规划建设范围内使用的建设用地指标。

“创设重庆农村土地交易所，开展地票改革试验，是重庆市在工业化、城镇化提速的大背景下，基于资源保护、民生保障和可持续发展要求进行的制度创新，”重庆农村土地交易所执行总裁童代志向笔者介绍，“它针对的是我国经济发展中遇到的一个普遍问题。按照世界城镇化规律，一般情况是，在城市用地扩张的同时，农村建设用地不断减少。但我国却出现了城乡建设用地‘双增加’的现象，农村人口进城了，但农村的建设用地不但没有减少，还有增加。”

童代志分析，出现这种状况的原因是“农村土地财产权未到位，缺乏市场化的流转渠道，农民进城后新增了城镇建设用地，其在农村的宅基地因无法变现而长期闲置”。“重庆市大城市带大农村，农民工数量大，要破解保耕地和保发展‘两难’局面，契机就在于盘活农村闲置、废弃、低效利用的建设用地。”

就在这种背景下，重庆市提出了“设立农村土地交易所、探索用市场化方式发现农村土地价格、开辟城市反哺农村新途径”的构想，并进行了地票交易设计。2009年1月，国务院发布《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发[2009]3号），明确“设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。”

重庆地票：“攻坚”城乡建设用地一体化

提出“地票”概念的是时任重庆市常务副市长的黄奇帆。童代志回忆：“在最初研究指标交易的过程中，黄市长觉得这个路径是对的，叫这个名字也没错，但老百姓不好理解，太专业，他提出干脆就叫‘地票’吧，这样理解起来比较容易。”

陈悦参与见证了地票制度在重庆的诞生，她向笔者介绍：“地票交易制度是2008年由黄奇帆市长牵头的《重庆农村土地交易所管理办法研究》课题组研究交易方式时的一个附属产品，但后来成了土交所的主要交易产品。”当时，在市政府研究室的一位副主任向黄奇帆汇报时，“由于‘农村集体建设用地使用权’‘农村集体建设用地指标’描述太麻烦、冗长，黄市长提出就用‘地票’这个概念。它实质上就是在耕地占补平衡的前提下，农村集体建设用地使用权通过市场配置的方式，在空间上更合理的优化使用。”

2008年12月4日，重庆农村土地交易所在解放碑挂牌成立，第一单地票交易用的是江津市的复垦指标。童代志介绍，江津市早在2007年就开始复垦了，“第一次就交易了1000多亩。”自挂牌后，重庆农村土地交易所试运行了一年时间，2009年开始正式运行。

“多赢”的制度

重庆农村土地交易所的信息显示，截至2015年4月，该所累计交易地票15.35万亩、309.27亿元。地票的购买者主要有个人、民营企业、园区建设单位、土地储备机构、投融资平台和国有企业等。

“消化指标的多是房地产开发用地。”重庆农村土地交易所一位工作人员告诉笔者。据了解，由武隆县前进村等复垦项目组合而成的地票的购买者是重庆空港新城管委会，这是位于重庆渝北区的一个土地储备机构，“买了483.16亩。”

“我们的地票制度运行了这么多年，无论是专家，还是领导，对于这个改革试验总的是给予肯定的。”童代志告诉笔者。

据童代志介绍，经过六年多的试验探索，重庆地票制度已经基本形成了一套制度体系，这也是地票制度的主要做法，包括：

自愿复垦。地票复垦由农户或农民集体在住有所居的前提下自愿申请，不下指标，不搞大拆大建，不搞“被复垦”、被“上楼”。复垦工程按规范设计施工，保证工程质量。复垦形成的耕地仍归农村集体经济组织所有，由原农户承包使用。“地票市场化的运作方式，要体现农民在处置农村土地房屋财产上的主动性、自愿性和参与性。”

公开交易。地票交易实行市场化定价，由农村土地交易所根据市场供需情况统一组织，公开发布交易信息，公开组织交易活动，公平对待每个交易主体。

收益归农。地票价款扣除复垦成本后全部收益归“三农”所有，作为农户实际使用的合法宅基地，收益由农户和集体经济组织按85:15比例分享；属农民集体经济组织使用的建设用地，复垦交易后的地票收益归集体经济组织所有。

价款直拨。由农村土地交易所依托银行直接将农户和集体应得价款拨付到其账户上。

依规使用。地票制度与现行土地管理制度相衔接，依规划实施复垦和使用地票，地票产生、使用各环节必须符合土地利用、城乡建设规划要求，城市规划区内的农村建设用地不纳入复垦，不在规划建设范围外使用地票，地票落地后仍按现行土地出让制度供地。

“志愿复垦是地票制度的一个核心，必须由农民自愿提出复垦才行。”童代志介绍说，“但是实施复垦也是有条件的，不符合条件也不行。”这些条件包括：

申请复垦的宅基地、建设用地必须是合法的，有证的，进行了产权登记的；如果是农民的宅基地，该农民要有其他合法、稳定的居所，比如进城农民要在城里买了房，“要把购房合同或产权证拿来”；现状要仍是建设用地，不是很久没用了本身已经复垦成农地了的宅基地；要符合规划。“复垦之后，隔几年又变成建设用地了，这不行，是要今后作为农用地使用的区域才可以”；复垦之后，要能与周边的农地连成片。“比如在深山老林里有个宅基地，复垦也没有什么意义。”

目前地票交易仍只获准在重庆市一地进行，但是童代志注意到：“今年的农村土地三项改革方案，要扩大增减挂钩试点，这当中有一句话：节余指标允许在省以内来使用。这实际上是相应地把我们的地票制度复制到其他地方去了，只是他们没有叫‘地票’。”

江津疑问

4月20日上午，在重庆市推行地票制度伊始促成第一单成功交易的指标产生地江津市，市区南部的李市镇发生了一起小型冲突：在镇西北角一个叫做“巴渝新居”的小区，一群身份可疑人士与业主发生冲突，几名业主被打伤。

该小区“身世特殊”。2007年前后，江津在李市镇等几个乡镇进行了第一次土地复垦，李市镇包括孔目村在内的4个村庄在复垦范围，通过这些复垦获得的城市建设用地指标后来成为重庆农村土地交易所地票交易第一单，而李市镇的孔目村也被一些媒体报道时称为“地票第一村”。

基于上述背景，重庆农村土地交易所执行总裁童代志在接受采访时表示，把孔目村称为“地票第一村”其实“并不准确”。而为什么李市镇的孔目村会得此“殊荣”？4月13日，李市镇政府一位官员在接受笔者采访时这样解释：“是因为我们把农民的宅基地复垦的同时，修建了‘巴渝新居’，让复垦后的农民集中居住。因为只有我们把‘巴渝新居’的建设与复垦结合到了一起，所以就把这个地方当成了典型来宣传。”

位于李市镇西北角的这个被称为“巴渝新居”的小区，规模庞大，修建了约50栋高四层的住宅楼，住进了900多户来自于江津各地的农民，其中以李市镇农民为主。4月13日，笔者在该小区探访时得知，这900多户人家中，有一部分是因修建道路被占地的农民，也有复垦农户。

“这个项目宣传说是‘安居工程’，买这个房子有4000元补贴，”有居民向笔者反映，“当时说只有农村户口才能在这里买房，城镇户口还买不了，但是我们住进来后，补贴没有兑现，都是按市场价格买的房子，而且还出现了各种各样的问题。”据了解，该项目主要问题是建筑质量差、配套不完善、虚假宣传等。

“我们有些很好的制度，在实施过程中，还是会出现这样那样的问题，”童代志在表示，“从整体上，我们的地票制度监管是非常严的，要尽量避免在具体工作当中出现问题。”

童代志介绍，在地票制度推行过程中，就发生过“个别乡镇干部跟农民合伙，把集体的钱款弄到个人头上”的事。潼南县就曾发生过一例：本是集体的建设用地，村里几个干部跟镇里经办人员合谋，“弄到了自己头上”，此事后来败露，人被处理。

而在4月12日，笔者在有“地票第一村”之称的李市镇孔目村采访时，该村四组村民周维纶就曾告诉笔者，他家的宅基地于2010年复垦，条件是14.38万元/亩，分两次拿钱，复垦之初先拿其中的40%，而等他已经领取了这40%的钱款，一年多之后，他突然被告知，他的复垦面积要被减少三分地。

“三分地就有5万块钱呢！前后的测量都是国土部门组织的，为什么会突然少了，我也不知道。”周维伦很困惑。