原标题：从产业政策到竞争政策狙击价格垄断 国务院建立公平竞争审查制度

在我国《反垄断法》正式实施八年之后，反垄断开始由对企业行为的规范发展到对政府政策行为的规范。

6月14日，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》），部署开展公平竞争审查工作，规定从2016年7月起，国务院各部门、各省级人民政府及所属部门均应在有关政策措施制定过程中进行公平竞争审查。

《意见》同时规定：经审查具有排除、限制竞争效果的（政策），应当不予出台，或调整至符合要求后出台。对未进行公平竞争审查的，不得出台。

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经济贸易大学法学院教授黄勇对此表示：“《意见》的出台将促使产业政策与竞争政策协调，未来的产业政策必须在竞争政策的基础上制定、实施和评估，这将有利于提高中国的市场化程度。”

一位不愿透露姓名的经济学家也告诉《中国经营报》记者，“在全面深化改革的关键时期确立竞争政策的基础性地位有着重大意义, 标志着产业政策向竞争政策的过渡，标志着我国经济政策的取向将发生重大调整,但最终仍然还要看执行情况。”

过程审查和既有政策清理相结合

《意见》规定，政策制定机关在政策制定过程中，应当进行公平竞争审查。有关行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规，起草部门要在起草过程中进行审查。

资深反垄断专家、北京高朋律师事务所谈亚军律师告诉记者，“公平竞争审查是指对拟定中的政府公共政策进行事前审查，防止其不合理地限制市场竞争。所以，事前审查的重要性在于它可以最大限度地防患于未然，尽量减少不公平政策对市场秩序的破坏。”

在谈亚军律师看来，《意见》中纳入公平竞争审查的范围几乎涵盖了当下市场反映比较敏感的各个领域，即市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施等。

同时，考虑到现有政策中影响市场竞争的问题，《意见》也提出按照“谁制定、谁清理”的原则，要求各级人民政府及所属部门要对照公平竞争审查标准，对现行政策措施区分不同情况，稳妥把握节奏，有序清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。

“对市场主体反映比较强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的规定和做法，要尽快废止；对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施，要设置过渡期，留出必要的缓冲空间；对已兑现的优惠政策，不溯及既往。”

在审查标准方面，《意见》明确规定，政策制定机关在政策制定过程中，要对照市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为4个方面共18条标准，进行公平竞争审查。

公平竞争审查以自查为主

值得注意的是，一项政策的出台及最终的执行情况，与是否拥有明确的执行机关关系重大。尽管《意见》规定了：政策制定机关在政策制定过程中，要严格对照审查标准进行自我审查，但自我审查的情况如何，是否达标仍然是问题。这个时候，是否应该有一个第三方机构或专门的行政机关来进行协调、处理或抽查呢？

谈亚军告诉记者，“在《反垄断法》对企业行为进行规范的时候，有三个执法机关分别行使执法权，即国家发改委主要针对价格的反垄断行为，国家商务部主要针对经营者集中，国家工商总局主要针对滥用市场经济权利。但是，如果对政策法规进行公平竞争审查，由于涉及行业范围广泛，很难交由某一个机构来进行。”

“但与此同时，《反垄断法》是一个非常专业的法律部门，制定政策的各个部门可能在本行业、本领域经验是非常丰富，但在一项政策是否会限制或影响竞争方面却缺少积累，这在一开始有可能会影响人们对这一政策执行效果的预判。”

在谈亚军看来，政策制定部门在进行公平竞争审查的自查时，第一道程序可以交由本部门的法制工作室来进行自查，有些政府部门还拥有自己的法律顾问，在涉及面比较广、影响较大的政策制定上，可以聘请竞争法方面的律师，当然拥有竞争法专业的很多高校教授同样可以在这些方面提供支持。

“几乎所有的政府部门都会涉及到公平竞争的审查，自查的好处是可以减少新设权力的寻租行为，只要有配套的政策，自查的效率会更高。”来自某中央部委政府部门的官员告诉记者。

当然，自查需要有外部的监督，《意见》就规定，“制定政策措施及开展公平竞争审查应当听取利害关系人的意见，或者向社会公开征求意见。有关政策措施出台后，要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》要求向社会公开。”

“重要的是，《意见》将公平竞争审查作为了政府出台政策的必经程序，有了这项规定，以后出台的政策一旦出现影响或限制市场竞争的行为，当事人就可以再根据我国的行政法等相关法律法规提起行政诉讼，胜诉的可能性就会非常大。”谈亚军告诉记者。

事实上，最近几年来，围绕多个政府部门的指定申报政策已经产生了不少诉讼案件，比如典型的案件发生在药品的经营、销售方面，食药监局会要求对每一个销售环节进行跟踪，并要求药品销售企业进行申报，并指定了申报的数据平台，但问题就出在这个指定申报的数据平台却是企业行为，只能向这一个平台申报，而且要交纳很高的费用。

“指定申报还发生在质量管理、教育管理等多个政府部门，进而引发了不少行政诉讼案件，从近年来这些案件的判决趋势来看，这些主张公平竞争的‘民告官’的公司多半获得了胜诉。这从某种意义上也代表了国家政策的一个发展趋势和发展方向。”谈亚军告诉记者。

当然，对追求公平竞争的企业来说，诉讼是一个非常耗时耗力的事情，我国的行政诉讼法又规定行政诉讼的对象只能是行政机关的某一项行为，而不能针对某项政策，所以，即使某个企业在诉讼中获得了胜利，但仍然不能最大限度地惠及到其他的市场参与者。这个时候，引入更高权力的执行机关就显得极为必要。

而在《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》首次明确提出“实施公平竞争审查制度,逐步确立竞争政策的基础性地位”的时候，来自国家发改委的一名从事反垄断工作的官员就曾告诉记者，“我国的公平竞争审查制度应该以政策制定机关自查为主、反垄断执法机构监督指导为辅”。

目前，在反垄断执法机构方面国务院设立有反垄断委员会，虽然办事机构设在商务部，却并不是一个常设机构，“无论从级别，还是专业角度，反垄断委员会都足够可以承担公平竞争审查的职能。”谈亚军告诉记者。