作者|刘穷志（武汉大学经济与管理学院教授、网易研究局专栏作家）

针对新冠疫情对社会经济的冲击，国家及地方密集出台刺激政策。专家们政策建议更是铺天盖地，奔走疾呼加大政策力度。但是，政策力度到底大不大？政策力度能加大吗？本文探讨政策力度及其背后机制，提出政策建议。

一、对冲经济衰退的政策力度不够

1. 向低收入群体发放消费券和扶贫款不足。某受疫情影响严重城市从4月19日起至7月31日，陆续投放5亿元消费券，首次投放1.08亿，1800万元由街道定向发放给低保、特困和建档立卡贫困人口，粗略估算，向低收入户连续4个月平均每月投放约500元。该市优抚对象、城乡低保对象、特困人员（含城乡孤儿、事实无人抚养孤儿）和领取失业保险金人员3-6月价格临时补贴标准提高1倍，国家优抚对象486元，城镇特困和孤儿973元，城乡集中供养孤儿1556元，中心城区领取失业保险金人员923元。该市所在省总工会，今年发放1亿元职工爱心消费扶贫款，按全社会从业人员估算，全年每位职工平均约3元。此外，该省在落实职工正常年节福利基础上，全年每人追加500元职工福利。

2. 个体工商户税费减免不足，大中型企业税费少有减免。某受疫情影响严重城市，个体工商户在该市市场主体中占比近6成，该市近期出台了个体工商户税费减免政策，在疫情防控期间运输疫情防控重点保障物资、提供公共交通运输服务、生活服务以及为居民提供必需生活物资快递收派服务取得的收入免征增值税，增值税小规模纳税人3-5月份应税销售收入免征增值税，受疫情影响的个体工商户定额减免全年应纳经营所得个人所得税，承租国有资产类经营用房的个体工商户享受3个月房租免收、6个月房租减半的减免政策，免征以单位方式参保的个体工商户2-6月的基本养老保险、失业保险、工伤保险单位缴费部分，减半征收2-6月医疗保险单位缴费部分。

3. 小微企业财政补贴不足，大中型企业和重大工程少有补贴。在某受疫情影响严重城市，金融机构向个体工商户全年发放的优惠贷款给予贴息，给予建筑行业用工每人每月（最多6个月）500元培训补贴，PPP项目施工经营停滞损失由政府和社会资本协商分担，对全部工商企业2-6月电价按原价的95%结算、1-5月生产经营用气价格下调10%，中心城区水费仅6月份价格下调10%。

二、政策力度不够的原因是政府财力有限，财力有限的原因是经济体制低效

1. 从财力规模趋势看财力可持续困境

财政收入持续下降。2019年财政收入增速3.8%，为30多年来最低增速。2020年1季度财政收入逐月下滑，1-3月全国一般公共预算收入同比增长分别下降3.9%、21.4%和26.1%。

财政收支缺口持续扩大。2019年财政收入少于预算2118亿元，财政支出高于预算3630亿元，赤字2.76万亿元。2020年1-3月全国一般公共预算收入45984亿元，同比下降14.3%，而一般公共预算支出55284亿元，同比下降5.7%，收支缺口9300亿元。

自给率不足地区持续增多。2019年财政收入/财政支出低于50%的省市有23个，主要集中在西部和东北，只有上海、北京、广东、浙江、江苏、天津、山东和福建8个省市高于50%。2020年地方财政收入仅西藏正增长，其余30个省市区负增长。

2. 从财力结构异动穿透观察财力可持续困境背后的低效经济体制

从税与非税结构看，特定金融机构和央企上缴利润多。2019年税收收入增速1%，为50年来最低增速；非税收入大幅增长20.2%，中央特定金融机构和央企上缴利润贡献全国非税收入增幅13个百分点。2020年1-3月税收收入和非税收入同比增长率分别为-16.4%和0.1%。

从税收结构看，实体经济没有实质性改善，垄断性行业利润增加。2019年国内增值税增长1.3%，其中工业企业实际缴纳的增值税收入下降6%，实体经济难见起色；国内消费税同比增长18.2%，主要由烟草、油类和汽车三大行业贡献；企业所得税增长5.6%，增幅比上年下降4.4个百分点；个人所得税下降25.1%。2020年1-2月增值税、消费税、企业所得税同比增长分别为-19%、-10%和-6.9%，3月分别降至-36.4%、-32.3%和-41.6%；个人所得税1-2月同比增长14.8%，3月降至-25.4%。

从一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入和社保收入结构看，土地出让收入在财政总收入中占比高。在2018年全国地方本级政府性基金收入中，土地出让收入占比91.2%。2019年土地出让收入占比，东部地区较高，浙江为53.4%，江苏44.6%，福建37.8%。2020年1-2月土地出让收入同比增长-16.4%，3月为9.5%。

从中央与地方财政关系看，经济落后地区依赖中央对地方转移支付。2018年全国财政收入中，中央财政收入占比46.6%，地方财政收入占比53.4%；而在全国财政支出中，中央支出占比14.8%，地方支出占比85.2%。2018年西藏、青海、甘肃、黑龙江、宁夏、吉林、内蒙古和广西中央转移支付在财政总收入中占比分别为84.4%、69.5%、65.9%、65%、60.3%、54.1%、51.8%和42%。

三、全力提高政策力度之基石是充分竞争、中性竞争的经济体制

1. 全面而大幅度地提高政策力度。瞄准低收入群体，计算当地简单劳动力价值，依以在经济衰退期间持续发放消费券；反对以抢券的形式投放消费券，受益对象不精准。加大对小微企业和私营企业的扶持力度，直到形成获取社会平均利润率的合理预期。启动对大中型企业税费减免，尤其要适当下调一般纳税人增值税税率。积极推进PPP项目，特别是要推向科技领域。赤字率提高至3.5%-4%，发行专项债3.5万亿、特别国债2万亿。增加国企利润上缴，增加消费税（主要是烟草和油）。

2. 谨慎防范财政风险。在经济衰退时期，与增长目标相比，防范风险目标次之，但必须要防范风险。专项债和特别国债不列入一般预算，但政府债总是要还的，只是今人借债后人还，当前专项债项目收益率日渐下行，专项债不能无限发行。特别国债仅限经济衰退时期，且力度同样受限。减税、增支也不能过多，毕竟要保基层运转。

3.将加大政策力度与防范财政风险拴在一起的看不见的手是充分竞争、中性竞争的经济体制。政府财政的职能是弥补市场失灵，当前经济衰退，减税增支以拉动微观主体是政府财政的职责。但能够保障履行职责的，能加大政策力度还能防范财政风险的，不是政府而是市场，是竞争性的经济体制。近年大幅减税降费并未带动经济大幅增长，宏观改革开放和微观主体活力才是根本路径。开放市场、全面推进要素市场化配置、国有与民营公平竞争是正道。