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作者|甘犁、蒋涛（西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心）

住房公积金今年以来引起了很大的关注。年初，中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆建议取消住房公积金，由此引发住房公积金存废之争。刚刚结束的“两会”中，各界代表指出了现有住房公积金制度存在的问题，并提出四种改革思路：一是取消住房公积金，二是将住房公积金合并到企业年金，三是将住房公积金贷款改为政府对个人低息住房贷款的信用担保，四是成立政策性住房金融机构。笔者认为，前三种方案都存在明显欠妥之处，而政策性住房金融机构才是住房公积金的改革方向。

一、现行住房公积金制度存在的最大问题

关于现行公积金制度存在的问题，黄奇帆和部分两会代表认为是缴存利率太低和投资收益不高。的确，住房公积金的缴存利率为一年期存款基准利率，不仅低于商业银行的中长期存款利率，而且低于理财产品的收益率。缴存资金的使用，除了按照贷款基准利率发放个人住房贷款外，主要就是存放在商业银行，并按照一定比例上浮后的存款基准利率计息。这两种渠道的收益都只是基于基准存贷款利率计算，明显低于其他投资方式的收益率。

事实上，公积金制度的主要问题并不是资金的投资收益问题，而是关于住房保障的问题。建立政策性住房金融机构，向中低收入群体提供可以负担的优惠性住房金融服务，帮助他们提高居住质量，是当前国际上的普遍做法。住房公积金是我国目前主要的政策性住房金融机制，也是广义的住房保障体系的一部分。经过数十年的实践，住房公积金在推动城镇住房市场发展，减轻中低收入家庭住房贷款负担等方面发挥了积极作用。截至2018年，公积金个人住房贷款余额在个人住房贷款余额中的占比达到16.19%。2018年发放的个人住房贷款笔数中，中低收入群体占95.73%，平均每笔贷款可节约利息支出8.00万元。

而随着保障对象发生变化，公积金的改革首先要顺应这个变化。住房公积金制度在稳定运行多年之后，建制职工的住房问题逐渐得到解决，而未建制职工仍然面临较大的住房问题。根据西南财经大学中国家庭金融调查（CHFS）数据，在有住房公积金的城镇家庭中，无房家庭仅占8.7%，而两套及以上家庭达到31.6%。而在未参加住房公积金的城镇家庭中，无房家庭占13.3%，两套及以上家庭仅为15.1%。

在我国城镇化进程中，不仅原有的中低收入群体需要政策性住房金融支持，而且以农民工和外来大学生为代表的新市民群体更加需要。根据统计局数据和CHFS数据推算，2016年我国城镇地区的新市民规模约1.67亿。新市民群体在就业、创业、社保缴费、个人所得税等方面为城镇发展做出贡献，但是在依靠自身能力解决住房问题上存在困难，并且在享受政府住房保障上不如本地市民。由于新市民群体主要就职于私营企业，占比为52%，其公积金覆盖率只有26.9%。

因此，现行住房公积金制度存在的最大问题，是制度设置与城镇居民购房需求的不匹配。单位强制缴存是目前公积金的一项基本制度安排。只要单位建制，即便职工家庭已经解决住房问题，购房需求不足，职工也必须缴存公积金。相反，只要缺乏单位建制，即便家庭有购房需求，个人也无法缴存公积金进而获得低息住房贷款。这种“一刀切”的做法不能兼顾不同住房状况家庭在购房需求上的差异。住房公积金本身在一定程度上导致了城镇家庭住房状况的差异。因此，从某种程度上讲，公积金制度当前面临的问题是过去20多年制度成功运行的自然体现。

二、多数方案不能解决当前问题

第一，取消住房公积金有损城镇居民福利。取消住房公积金对减轻私营企业负担的作用不大，原因是私营企业的公积金覆盖率低，缴存比例和缴存基数也低。根据CHFS数据，城镇私营企业职工的住房公积金建制率只有23.1%，远低于国有企业的68.5%。对于建制职工，私营企业的缴存比例集中在5%的低水平，月缴存金额平均只有486元，低于国有企业的797元。然而，缴存职工从住房公积金制度中享受到单位配缴、个税减免、低息贷款等福利。简单取消公积金配缴，虽然对减轻23.1%的有建制企业负担有帮助，但对员工福利造成较大损失，会引发缴存职工不满。特别是需要政策性住房金融支持的新市民群体，在取消住房公积金之后，将失去获得低息住房贷款的机会，不得不使用利率更高的商业性个人住房贷款，将承受更大的房贷负担。

第二，合并为企业年金有悖初衷。住房公积金改革的另一方案是将其合并到企业年金，这是参考新加坡的中央公积金制度。中央公积金的会员有三个公积金账户，分别是普通账户、特别账户和医疗账户。其中，普通账户为主要账户，主要用于住房、保险、获准的投资和教育支出；特别账户主要用于养老和紧急支出；医疗账户主要用于住院费支出、部分批准的医疗项目支出。中央公积金制度的特点是普通账户跟其他账户具有一定的互通性。普通账户的资金如果没有被用来买房，在55岁以后就变为退休账户和医疗账户，用于养老和医疗。不过，即便是在现行住房公积金制度下，缴存资金也可用于大病医疗提取，并且在职工退休后可以直接提取。合并与否，除了收益率不同外，并无太大差别。

单纯地将住房公积金合并到企业年金，还有悖政策性住房金融机制的初衷。强调新加坡经验的观点忽视了新加坡住房金融制度中的另一个关键细节，即建屋发展局贷款（HDB贷款）。它是建屋发展局向购买组屋以及部分商品房的家庭提供的低息抵押贷款，仅比中央公积金存款利率高0.1个百分点。即使将住房公积金合并到企业年金，住房公积金个人贷款也有必要继续保留。但是，这种改革就会对缴存资金的使用方向产生干扰，是追求高回报的投资，还是满足住房困难群体对低息住房贷款的需要。

何况，我国的企业年金仍然只在小范围内存在。2018年，全国只有8.74万户企业建立企业年金，参加职工2388万人，只占城镇职工基本养老保险参保职工的7.9%。

第三，提供信用担保存在较大风险。美国“两房和吉利美”模式存在的基础，是其成熟的资本市场以及完善的个人信用评分体系。即便如此，在存在监管漏洞时，仍然存在向中低收入群体过度发放住房贷款，进而引发金融市场动荡的风险。信用担保的改革方案，对资本市场、个人征信体系和金融监管提出较高的要求。

三、向政策性住房金融机构转型是更好的选择

为解决现行住房公积金制度设置与城镇居民购房需求不匹配的突出问题，需要在单位强制缴存上有所突破。可以建立单位强制缴存和个人自愿缴存的双轨运行体系。用人单位可以提供强制缴存和自愿缴存两种不同的住房公积金方案，并结合自身特点在单位配缴和实际工资上做出不同程度的差异化安排。同时，职工也可以根据自身购房需要在强制缴存和自愿缴存之间进行选择。此外，这种模式也允许个体工商户、灵活就业人员等非单位职工通过自愿缴存来参与住房公积金。

自愿缴存体系既要保留强制缴存体系的一些基本制度安排，又要做出一些适应自身缴存对象的制度创新。在缴存金额的上下限、个税减免的范围、贷款额度的上限、缴存余额的提取条件等方面，自愿缴存体系应该与强制缴存体系高度保持一致。自愿缴存体系独特的制度安排主要有以下三点：

一是提供适当的财政补贴。作为住房保障体系的一部分，自愿缴存体系服务的对象主要是中低收入城镇户籍居民及以农民工和外来大学生为代表的新市民，有必要、有理由得到一定程度的财政补贴，以利于该体系的建立与发展，这也是目前德国、法国等国家的做法。

二是严格实行“存贷挂钩”的贷款额度评定机制。根据每笔资金的缴存金额和缴存时长来精确计算总的贷款额度。这种做法可以让缴存资金的贡献和低息贷款的福利更加对等，并且避免套取贷款资金的短期投机行为。

三是扩宽外部融资渠道。由于缺少单位配缴，缴存人倾向于为获得低息贷款而参缴，自愿缴存体系或面临流动性不足。因此，有必要拓宽其融资渠道，在风险可控的前提下增强其贷款资产的流动性。这种运作类似于一个典型的政策性金融机构，而后者正是住房公积金改革的方向。

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