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欧盟对中亚外交政策的重新调整：以恢复力和实用主义为导向的原则
中亚与环里海研究
文献来源：Winn N&Gänzle S, “Recalibrating EU Foreign Policy Vis-à-vis Central Asia: Towards Principled Pragmatism and Resilience”, Geopolitics, Vol.28, No.3, 2023, pp.1342-1361
摘要：随着中国和俄罗斯对中亚采取更加强硬的行动，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦已经逐渐走向当代欧亚地缘政治的核心——尽管程度不同。在过去相当长的一段时间里，欧盟有目的地寻求在该地区促进其准则和价值观。然而，考虑到最近新冠肺炎大流行加剧了西方的“多重危机”，我们的论文调查了欧盟如何在2007年和2019年两个欧盟中亚战略的时间范围内重新调整其与中亚的关系。我们认为，欧盟对中亚政策的重新制定是在欧盟外交政策的日益受限以及中国和俄罗斯对该地区的干预下务实地发挥主导作用；最终，地理上的邻近性继续影响着中亚的地缘政治。
文献来源：Geopolitics （《地缘政治》）
编译：刘文迪
引言
纵观历史，包括哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦在内的中亚一直是连接欧洲和亚洲的能源、贸易及基础设施的重要十字路口。然而，在苏联解体后，无论是地区大国还是外部大国都没有对该地区给予太多关注，苏联解体给予了上述国家独立。然而，近十年来，中亚逐渐走向当代欧亚地缘政治的中心舞台。
俄罗斯已经开始通过上海合作组织为中亚国家提供安全保障，并在该地区保持着强大的军事存在。由大多数中亚国家组成的欧亚经济联盟有助于进一步巩固俄罗斯在该地区的霸权，这种霸权也通过对苏联过去的记忆和俄语的传播在文化方面得到了保障。中国则将中亚视为其“一带一路”倡议的重要基石，该倡议将经济和其地缘政治雄心结合在一起。最后，欧盟已表现出与“邻国的邻国”接触的兴趣，从而将中亚至少含蓄地纳入其更广泛的欧洲邻国政策（ENP）。就中亚而言，乌克兰、摩尔多瓦和格鲁吉亚等欧洲邻国政策国家旨在充当欧盟推动规范和政策传播的工具。
然而，考虑到持续的西方危机以及中国和俄罗斯在该地区日益增强的影响力，欧盟已开始谨慎地修改其外交政策。在此背景下，欧盟于2017年开始制定新的中亚战略，并最终于2019年颁布，该战略是首批在2016年欧盟全球外交与安全政策战略中表达的欧盟全球战略框架下运作的区域战略之一， 同时也取代了2007年颁布的战略。
本文通过与2007年的战略相比较，并结合欧盟中亚战略，分析2019年战略修订后欧盟对中亚外交政策的变化。超越这个特定的外交政策领域，本文力求为对欧盟外部治理的新理解做出贡献。简而言之，我们认为欧盟外交政策的重点已从促进中亚民主转向更具有恢复力与实用主义的原则。这是以欧盟全球战略变化为指导的，从外部治理范式的边界转向认识到地缘政治是21世纪欧盟外交政策的一个重要决定因素。在这个处方中，民主促进仍然很重要。但这种新的实用主义与欧盟认识到自己在该地区作为仅次于俄罗斯、中国和美国等其他大国的次要参与者的角色相呼应。
欧盟外交政策与外部治理：从布鲁塞尔中心政策到地方恢复力（弹性）的再调整
外部治理的概念已被用作从“更加制度化、结构性的观点”评估欧盟外交决策过程的分析工具。因此，它与植根于传统外交政策分析的、更多基于行动者的欧盟对外关系方法形成鲜明对比。根据Lavenex的说法，欧盟外部治理发生在“当部分共同体成果延伸至非成员国”，且没有（立即）成为成员国的前景时，因此重点关注“规范传播和政策转移的制度进程”。然而，外部治理和欧盟将欧洲周边的欧盟外领土欧洲化的能力确实存在局限性。欧盟市场力量和超国家监管是促使非成员国采用欧盟治理模式和规则的最重要因素，如果欧盟与外部国家没有这种规范化的关系，那么欧盟从外部使国家欧洲化的能力就会大大减弱。
对欧盟外部治理的研究已成为对当代欧盟外交政策分析的标志，一方面涉及等级制（欧盟推动的）领导，另一方面涉及基于网络和市场（非等级制）的指导模式。许多对欧盟扩大进程的分析都使用了欧盟外部治理的模板来理解欧盟扩大其监管、交易和最终制度边界以涵盖新成员国的条件和影响。鉴于扩大欧盟成员存在重大（地缘）政治障碍，在某些领域还存在地理障碍，传统扩大欧盟的方式已不太有效。因此，欧盟的外部治理方式已被重新调整，朝着包容当地的弹性的方向发展，强调区域政治以及当地应对新出现问题的内部能力的必要性。
在中亚问题上，欧盟的对外治理能力受到地理和政治距离的制约。由于共享边界、历史联系和语言，俄罗斯和中国的地缘政治有一个有利的起点。俄罗斯是中亚的重要地区大国，其影响力建立在欧亚经济联盟和历史上密切的政治关系的基础上。中国的影响力主要是通过其对中亚国家的援助、贸易和发展机制来实现的。在中亚内部，该地区的国家是多样化的，在确定其政治和安全制度时往往会受到俄罗斯的领导。
尽管如此，欧盟仍将自己视为法治、人权和劳工标准定义的输出国，这些定义是其基本法律和实践中所固有的。虽然欧盟规范权力的理念在欧盟内部和周边取得了成功，但中亚地理上的偏远导致欧盟没有大力推行其规范政策，而是采取了基于经济和地缘政治利益的务实政策。因此，欧盟对该地区的政策缺乏重点，并且在很大程度上仍然是被动的。也许，中国与俄罗斯的霍布斯式方法比欧盟基于规范的附加条件更符合中亚国家的威权领导人。从这个意义上说，中亚国家与中国打交道的交易成本相对较低，决策的监管水平和透明度也相对较低。由此可见，欧盟既没有意愿也没有能力挑战中国在中亚的经济霸权。
自2012年以来，中欧和东南欧的17个国家已经与中国建立了多边合作框架，“这显示出在欧盟内部产生强大的亲华游说的巨大潜力”。帕切科·帕尔多（Pacheco Pardo）强调，某些欧盟成员国对北京“17+1”合作框架的依赖损害了欧盟在中亚外部治理的前景。与帕切科·帕尔多相反，该论点的推论是，欧盟在中亚的外交政策既受规范的驱动，也受金融政策的驱动。帕切科·帕尔多的分析将欧盟视为其自身规范权力的受害者，但事实并非一定如此。因为我们已经确定了来自中亚不同领域的多个欧盟计划，这些计划强调了更层次的融入。帕切科·帕尔多的论点还假设欧盟对中亚的参与在某种程度上仅基于规范。如下所示，继《2016年欧盟全球战略》和《2019年欧盟中亚战略》之后，欧盟中亚政策越来越以新现实主义的实用主义或利益为基础。
欧盟深入参与中亚事务，特别是在互联互通领域。互联互通是指“可以使商品、服务、思想和人员不受阻碍地流动的物理和非物理基础设施”。自2007年欧盟中亚战略通过以来，这种联系得到了迅速发展。2018年9月，欧盟发布《联通欧亚战略》。它的灵感来自欧盟自身的内部市场，作为促进世界其他地区区域一体化的模式。该战略并没有努力取代“一带一路”倡议，而是认识到“鉴于中国在中亚的影响力日益增强，不接触不是欧盟的选择”。为此，与上述关于互联互通的评论相联系，欧盟于2021年底启动了其全球门户计划，以在全球贸易和基础设施投资方面与中国的“一带一路”倡议相媲美。“全球门户”计划展现了欧盟在全球范围内投射其价值观和利益的雄心和务实精神，但该计划仍处于规划阶段，在未来一段时间内将落后于“一带一路”倡议，特别是在中亚地区。
欧盟在中亚的优先事项
1、2007年以来的战略
如上所述，欧盟一直在通过其欧洲邻国政策（ENP）的棱镜看待“更广泛的地区”。与此同时，俄罗斯对欧盟在其欧亚周边地区的目标越来越警惕，这最终导致了自2014年以来持续的“乌克兰危机”。长期以来，俄罗斯一直将中亚和其他后苏联国家视为战略利益领域。2013年下半年，中国发起了“一带一路”倡议，并开始大力参与东西方之间的地缘政治互动，追求在欧洲和中国之间建立和改善陆上和海上基础设施的最终目标。而欧盟对中亚的政策长期处于休眠状态，直到“与中亚建立新伙伴关系战略”才获得动力。
该战略于2007年通过，当时受到欢迎，认为这是确定共同利益和潜在合作领域以及对整个区域采取全面立场的首次尝试之一。它寻求调和欧盟在能源安全方面的物质利益与加强在该地区促进人权和民主的努力。该战略鼓励与中亚五国之间开展“区域建设”，但在实践中却基于严格的双边主义原则。它们还集中于为两国关系设定的若干目标和政策优先事项，如加强能源安全。因此，它可以被看作是“欧盟内部制度化进程的延续”。
2007年战略范围广泛，涵盖安全、贸易、发展援助、善治、法治、人权、民主促进和能源方面。这可能与欧盟成员国在如何处理中亚问题上的分歧有关。包括法国、德国和意大利在内的一些国家强调经济、安全和能源利益，而斯堪的纳维亚半岛和英国等其他欧盟成员国则倾向于关注善治和人权，以及与公共部门腐败有关的具体问题。欧盟与该地区各国实施了结构化的政治对话、人权结构化的对话、教育方案、能源和交通方案、法治方案和其他相关方案。然而，引人注目的是，中亚国家既没有被纳入ENP，也没有被纳入东部伙伴关系，它们被视为邻国后院的一部分。有趣的是，在ENP启动时，哈萨克斯坦外交部对该政策表示兴趣，要求将该国纳入其中，这一愿望在2006年欧洲议会中引发了相当多的讨论。事实上，欧洲议会议员兼欧洲睦邻政策报告员查尔斯·坦诺克承认，他支持将欧洲睦邻政策扩展到哈萨克斯坦共和国。然而，在一份书面的个人信函中，委员会拒绝了这一请求，理由是“哈萨克斯坦不与欧盟成员国或加入国共享边界，尽管其向西延伸在地理上可以说是在欧洲境内”。这种解释有些不可靠，因为约旦也未共享这样的边界，但享有ENP地位。然而，更重要的是，“对欧盟具有战略重要性的是哈萨克斯坦巨大的石油和天然气储备，它渴望在不完全依赖俄罗斯管道的情况下将其出售给欧盟”。欧盟成员国也在寻求获得哈萨克斯坦的铀矿，以帮助满足未来的能源需求。
最终，欧盟2007年的中亚战略未能使中亚国家的国内政治“欧洲化”，这些国家仍然不受民主促进、西方人权制度和共同政策话语的影响。相反，欧盟专注于外部治理形式，这些形式基于欧盟经济利益的务实提升，以及围绕边境、移民和反恐等问题保护欧洲国土安全。因此，欧盟与中亚的接触一直是基于一种交易式的政策制定模式，而不是基于共享思想和话语共同体的模式。这有助于解释为什么欧盟全球战略（2016）中对欧盟经济或安全利益的关注取代了《欧洲安全战略》（2003）中规定的对投射规范权力的强调。这种受现实主义思维影响的更加务实的做法不是向欧洲外围国家输出价值观，而是侧重于通过与俄罗斯和中国达成一系列正式协议，来保护欧洲安全。这种方法承认除了贸易领域之外，欧盟的影响力落后于俄罗斯、中国和美国等其他地区参与者。这相当于欧盟外交政策的一种“正常化”形式，更多地基于自身利益，而不是像Manners所建议的那样主要基于价值观。
2、2019年中亚战略
虽然欧盟传统上不被视为中亚的主要角色，但自上世纪90年代以来，它在该地区开展了许多项目和投资。中国的“一带一路”倡议给人一种将欧盟项目边缘化的印象，但这是对中亚国家形势和欧盟参与程度的不公平解读。然而，尽管在2007年战略方面做出了努力，但这些地区在欧盟政策中相对缺乏可见度，不是欧盟的优先地区。在此背景下，欧盟理事会于2019年6月通过了新的《欧盟中亚战略》，取代了2007年通过的《欧盟中亚战略》。除了对新的欧盟中亚战略作出解释外，理事会还通过了由高级代表和欧盟委员会共同制定的《欧盟和中亚：加强伙伴关系的新机遇》联合文件。
简言之，新战略旨在重新调整欧盟、其成员国和中亚五个共和国之间的双边关系，重点是促进关键利益攸关方之间的韧性、繁荣和更好的更好地合作。该战略还鼓励欧盟和中亚将区域合作作为跨领域的优先事项，以应对关键利益攸关方的不同政策考虑。就总体目标而言，联合文件旨在“与中亚国家建立更强大、现代和非排他性伙伴关系，使该地区发展成为一个可持续、更具弹性、繁荣和紧密联系的经济和政治空间”。
3、2007年和2019年战略比较的核心要素
在本小节中，我们将比较2007年和2019年的战略，以追踪欧盟对中亚外交政策方针的潜在变化（见表1）。比较的核心要素可概括如下：
（1）尽管两份文件的关键优先事项数量发生了变化，但值得注意的是，相关部门确定的关键优先事项具有高度的连续性。也许更重要的是，“促进民主”等优先事项并未完全从议程中消失，但它们显然似乎服从于弹性原则，而弹性原则将使欧盟和各个中亚国家受益。此外，“促进民主”与“民主化”相比，其野心也有所不同。有趣的是，理事会的结论将这一目标与总的区域办法分开，“重申欧盟关系的范围与中亚各国进行改革和加强民主、人权、法治和司法独立以及实现经济现代化和多样化的意愿有关，包括支持私营部门，特别是中小型企业。这意味着中亚国家自己决定民主改革的范围。
表1 2007年和2019年欧盟中亚“战略”主要优先事项的比较
资料来源：作者汇编
（2）新战略强调两国关系的非排他性—考虑到乌克兰危机，这一点是相关的。哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦是欧亚经济联盟的成员；因此，任何其他经济关系，例如旨在取代已有二十年历史的现有PCA的增强型伙伴关系与合作协议（EPCA），都需要考虑到这一点。目前，欧盟已与哈萨克斯坦签署了EPCA，与吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦的谈判正在进行中，塔吉克斯坦已表示有兴趣参与EPCA谈判。
（3）这两份文件都强调了平衡双边和区域方式，最终是为了“欧盟将寻求加深与那些愿意和能够加强关系的中亚国家的接触”。尽管如此，《联合文件》还是非常详细地列出了有可能有助于在中亚国家之间建立更牢固联系的活动。然而，在一个区域内贸易水平较低的地区，这仍然是一项具有挑战性的任务。因此，区域性在某种程度上仍然是中亚的一个概念。
（4）《联合文件》多次强调地方性：首先，通过与欧洲安全与合作组织（OSCE）和国际劳工组织（ILO）等其他组织在“实地”工作或实地访问方面建立联系。这表明欧盟越来越愿意在该地区的对外关系方面变得更具包容性。第二，也许更重要的是，《声明》涉及民间社会和议会作为改革推动者的作用。
比较2007年和2019年的欧盟中亚战略表明，在欧盟-中亚关系方面，平衡双边主义、多边主义和双区域主义的意识由来已久。在欧洲对外治理方面，我们确定了三个关键发现。（1）欧盟的一些核心规范目标，如“更广泛的邻国”的民主化，已经与其他目标以及不断变化的地缘政治背景结合在一起。不过，它未必完全从欧盟的外交政策议程中消失。（2）欧盟-中亚关系在全球、区域和地方层面的多层次结构中，非排他性意识日益增强。（3）地方层面的参与者—例如来自其他国际组织、民间社会和议会的参与者，被视为有助于巩固这种关系的潜在合作伙伴。从这个意义上说，人们对这种关系的局部性有了更大的“认识”。随着欧盟代表团前往土库曼斯坦，欧盟最终也将能够更多地参与“地方”层面的事务。
一个更具地缘政治色彩的欧盟：拥抱“弹性”和“有原则的实用主义”
欧盟外交政策从规范性力量向原则性实用主义或弹性的转变，或许在欧盟的近邻中最为明显。但在全球意义上，欧盟似乎瞄准了由中国、印度和金砖国家等新兴大国主导的新市场，也在开发一种务实的方法来解决更广泛的全球安全管理问题。这一转变是由欧盟全球战略发起的，该战略强调邻国及其近邻在安全、移民、恐怖主义和经济方面对欧洲的影响。因此，欧盟根据与欧洲周边外部行为体的逐案务实接触，优先考虑内部和边境安全。
原则上，欧盟的经济可能允许欧盟在该地区发挥重要作用。欧盟是中亚最大的贸易伙伴，2016年欧盟单一市场从中亚进口138亿欧元，欧盟对中亚出口84亿欧元。然而，这并没有促进中亚地区更大程度的民主化或自由国际主义原则的适应。事实上，中亚地区最具影响力的外部影响来自俄罗斯和中国，尤其是在能源政治方面。欧盟（以及美国的政策）缺乏俄罗斯和中国的影响力。欧盟和美国往往无效地通过联合国开发计划署（UNDP）来引导其发展政策，通过北约来引导其国防政策，通过欧安组织来引导其民主促进政策，而他们的贸易政策往往分别在欧盟个别国家和中亚国家之间双边进行。
正如Peyrouse所说：中亚地方政府鼓励外部行为者之间的竞争模式，因为它们使政权能够通过让这些行为者相互对抗来实施“多向量”战略。这导致了多个不协调的举措，他们可以对这些举措施加更大的控制。中亚政权有意与欧洲建立良好的联系，这是俄罗斯和中国更直接和实质性影响的替代方案。尽管如此，欧盟的政策仍将在不同的方法之间摇摆不定，但已经有一个明显的趋势，即优先考虑能源和安全，而不是价值观议程。与东部伙伴关系（针对乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦和三个南高加索国家）相比，即使欧盟在中亚的战略充满活力，但仍缺乏措施。
自冷战结束以来，欧盟对中亚的政策一直植根于其外部治理机制。欧盟还试图向该地区输出其成果，并在善治、法治和价值观等领域取得了不同程度的成功。欧盟规范和价值观的输出在中亚的影响可能较小，那里的国家不一定会接受民主推广，并且越来越多地从俄罗斯或中国那里获得领导。自2016年欧盟全球战略以来，更广泛的欧盟战略也变得更加务实，而不那么关注海外规范和价值观的投射。从某种意义上说，欧盟对中亚的政策认识到，政策制定和规范传播的外部治理方法在全面反映欧盟在该地区的参与或其他大国所扮演的角色方面存在着局限性。
结论
欧盟对中亚的政策越来越多地纳入了“由外而内”的非欧洲视角，而不仅仅是“由内而外”的欧盟视角。最近重新制定的欧盟对中亚的外交政策务实地借鉴了中国和俄罗斯在该地区的政策，认识到地理因素最终将继续影响中亚的地缘政治。事实上，俄罗斯在2022年1月对哈萨克斯坦的干预证明了地缘政治在中亚政治中的持续重要性。我们对欧盟最近的外交政策战略和之前的举措的分析进一步表明，欧盟在中亚更强调国家的弹性，而不是民主化。这也反映在2019冠状病毒病大流行期间欧盟对中亚的政策中，该政策是出于实用主义和帮助该地区国家增强韧性而确定的。实际上，欧盟正在使其外交政策正常化，以务实地服务于其对中亚的利益。
因此，欧盟接受了该地区的地缘经济和地缘政治竞争。欧盟对中亚的传统外交政策侧重于制度建设和人权进步，在很大程度上使欧盟无法与中国和俄罗斯在该地区进行地缘政治竞争。但是，向更务实的方法的转变既受到地缘政治和地缘经济的指导，也受到欧盟价值观的指导，需要认识到后者在中亚的影响有限，以及需要与中国和俄罗斯争夺在欧洲外围的影响力。
然而，除了贸易之外，与俄罗斯、中国和更广泛地区的其他区域性参与者相比，欧盟在中亚并不是一个关键角色，也不太可能在可预见的未来获得重大的地缘政治影响力。此外，该地区对欧盟的重要性仍然次于东南欧、巴尔干半岛、乌克兰以及其他“更接近”欧洲的邻国。最后，欧洲和中亚国家之间的大部分交流都是双边的，从而削弱了欧盟的倡议。
在欧盟全球战略（2016）的背景下，欧盟需要加强与中亚国家的安全、经济和国防关系。欧盟在和平建设、安全部门改革和稳定方面的“综合方针”应通过欧盟安全小组的“原则性务实”和“弹性”视角来实现，重点是欧洲能源安全、保护欧洲安全利益，以及将人类安全、人权和相关价值观投射到周边地区。在中国和俄罗斯在该地区崛起之际，欧盟重新焕发的反思性多边主义也是欧盟追求其在中亚切身利益的适当政策工具。过去25年的欧盟与中亚关系凸显，务实接触是共同追求各方利益和价值观的最明智手段。欧盟在中亚外部追求自己版本的“欧洲规范力量”的日子早已一去不复返了。如上所述，重新制定的欧盟对中亚政策间接借鉴了中国和俄罗斯在该地区的政策，因为地理位置继续影响该地区的地缘政治。欧盟针对中亚的政策也越来越多地以成员国利益、“有原则的实用主义”和基于由外而内的国际关系概念为基础的韧性为指导。
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