温铁军：城镇化作为政策概念的演变过程
乡村振兴
当前中央在新型城镇化和城乡融合工作的政策指向，有明确的限定范围：要求在新型县域经济中以县域（县城）为单位率先实现新型城镇化；在城乡融合发展中推进新型城镇化。之所以称为“新”，主要在于地域限定，城乡融合与县域经济两者紧密结合在一起。从政策演变的客观过程看，中央对于新型城镇化与城乡融合相结合的政策要求也是一以贯之的。
改革初期乡镇企业兴起，推动了城镇化起步
从1982年开始推行家庭联产承包责任制，农村分工和家庭兼业趋势明显，大量的能工巧匠从农业生产领域进入百业并举的乡村副业兼业经营，在一定程度上形成了乡村工业化，到1984年已蔚然成风。
由于城镇化进程加快，如何打破城乡二元结构问题引起更多讨论。当时也有比较激进的说法，认为“要解放农民就得消灭农民，要解决农村问题就得消灭农村”。当年对城乡二元结构的讨论，很大程度上也和现在如何打通城乡壁垒、让农民能够顺畅进城的讨论相似。其中提出的政策意见，主要集中于城乡户籍没有放开、城乡人员不能自由流动。
讨论中，关于户口是否可以放开的意见引起了多个部门的反对（包括财政、教育、卫生等部门），主要理由是城市不可能接纳这么多农村人口，农民进城会增加各部门的财政开支。在接受一定数量的农村人口转为城市人口的过程中，各部门都要计算需要增加多少财政开支，这是当时财政体系的特点。1985年中央一号文件增加了一条：允许农民自理口粮进城务工经商。由此可见，突破城乡二元结构的意见在意识形态上没有问题，但当时各有关部门受制于财政开支负担造成财政赤字不断增加，所以无法实现农民大量进城、开通城乡交流。
客观上，由于城市吸纳农村人口能力有限，也在一定程度上加深了农村人口与乡镇企业的绑定程度。因此，乡村工业化和县以下城镇化的需要相互叠加，发展乡镇企业成为解决农村人口非农就业需要和家庭收入提升的重要途径。这就推动形成了农民主要在乡镇企业就业、“离土不离乡，进厂不进城”的县域经济模式。1984年撤社建乡、撤队建村，农村的管理体制也发生重大调整。乡镇企业实际上是占本村的地、使用本村的劳动力，只要有办法从银行拿到贷款，就占有了低成本发展的比较优势，形成乡镇企业遍地开花的局面。可以说，内需拉动农村工业化和城镇化，造就了20世纪80年代的“黄金增长期”。
20世纪80年代前后有三个10倍以上的增长：一是乡镇（社队）企业从原来152.4万家（1978年底）发展到1888万家（1988年），企业数量增加10倍以上。到20世纪90年代中期统计，县及县以下乡村工业已经占全国工业增加值的56%，被称为“半壁江山”。二是改革开放初全国有2176个建制镇（1978年），到90年代中期形成1.75万、2000年达2.03万个建制镇，翻了10倍。三是非农就业，20世纪80年代末期乡镇（社队）企业吸纳了大约9792万劳动力就业，到90年代中期则实现了1.35亿（1996年最高峰）劳动力非农就业。从减轻财政负担并提高农村非农就业水平的角度看，这套乡村工业化与城镇化结合的机制也是有效的。中国这个经验也被国际社会认为是比较成功的。
推行家庭联产承包责任制，导致农业剩余人口和家庭富余劳动力向非农领域转移，加速了农民兼业和农村形成百业兴旺的多元业态，奠定乡村工业化的基础。同时，因财政支出压力导致城市仅能吸纳有限的农业转移人口，在政策上只能从推动“城市化”转向推动“城镇化”。进而，乡村工业化和城镇化的客观需要，推动了乡镇企业低成本地开发利用本地资源和劳动力，取得超常发展；乡村工业化和城镇化相互促进，同步带动了城镇化的高速发展。
根据这个经验，1998年党的十五届三中全会在总结农村改革成就时，认为农民在党的领导下推进了三项伟大创新——家庭联产承包责任制、发展乡村工业、推进城镇化。
农村改革三项创新对国家宏观经济“软着陆”发挥的作用是显著的，从结果上看，乡村工业和城镇化有力地拉动了内需消费、支撑了城市经济高速增长。从形式上看，中国经济高速增长不是采用西方模式加快城市化实现的；在发展过程中，也不是资本主义制度下那种以农村不断衰败的代价向大城市贫民区“空间平移”的转移过程。我国对中国特色的城市化道路进行了充分讨论。
中国特色城市化道路和“城镇化”概念
1995年，11个国家部委联合组成课题组，专门研究中国城市化道路问题，曾经提出了五种城市化道路的方案，核心是考虑制度成本的大小以及如何消化这些成本。
第一种方案是主张发展大城市和城市群（类似日本大都市圈战略）。
第二种方案认为中国现在100万以上人口大城市还有很大的发展空间，应该鼓励这类中大城市的发展，以带动区域经济的发展。
第三种方案强调，我国当时有大约600多个地级市和县级市，如果让这些具有几十万人口规模的中小城市发展起来，将对拉动经济增长起到明显的作用。
第四种方案则突出以县级城关镇为增长极，渐次带动农村经济发展以解决“三农”问题，走发展小城镇或就地城镇化的路子。
第五种方案认为，我国各地农村都有一些五六千以上人口的大村，在西方这类规模都是“市”；我们只要将其改名为镇，就可以较快地提高城镇化率。中国不必一定要像很多发展中国家那样搞大城市、大量人口集聚从而发生“城市病”，只要适当调整规划在大村做一些基本建设，农民可以就地实现城镇化。
当时关于城镇化的各种意见都反映到中央。今天看起来，这五种主张在政策研究领域都有不少支持者，也或多或少反映到具体政策上。
20世纪90年代中后期，乡镇企业的发展因政策环境问题而显著衰败，剩余劳动力大量流出，“三农”问题随之日益突出。2001年中央提出，要把“三农”问题作为重中之重。2002年党的十六大之后，胡锦涛总书记明确提出，中国是要加快城市化，但我们的城市化要靠城镇化来实现。由此“城镇化”成为国家的一个重要发展战略，当年明确这是作为“县域经济”的支柱，仍然是有地域限制的。
2003年提出县域经济问题。当时外资大量进入，中国成为吸纳外商直接投资第一大国。在工业高速发展的同时也带来大规模污染问题；用工业化和城市化方式推进农业农村现代化的负外部性也集中显现，农业污染成为面源污染的重要源头。根据2005年环境普查结果，国务院相关报告明确指出，我们已是资源枯竭、环境污染最严重的国家，原有的发展方式已经不适合国家发展需要。
在这种情况下，中央提出了新农村建设，依然把县域经济作为工作重点之一，而不是推进城市化。2005年，国家“十一五”规划提出：新农村建设是一项重大战略。新农村建设的重点要放在发展县域经济，而县域经济的两大支柱，一是中小企业发展（因为90年代末各地乡镇企业普遍经历了一次倒闭潮），二是城镇化，把城镇化作为在发展县域经济中承接中小企业的主要载体。
历史经验告诉我们，城镇化是相对有效且制度成本较低的城乡融合模式。如果把农业农村也纳入此前工业化和城市化叠加的旧阶段的轨道，不仅不能缓解现在工业过剩和农业富余劳动力问题，恐怕还会进一步造成全球化解体派生的风险。
目前，符合中国国情的城镇化还没有对应的英文翻译。在政策和学术话语建构上，基本上还是“失语”的状态，无法适应国家社会发展对知识生产的要求。现在高校发表的各种论文，基本上仍把“城镇化”等同于“城市化”。这就带来一个重要的问题：把城市化率定义为城市人口比例，将城市化率作为城镇化的主要指标，势必弱化了其他指标的权重。而城镇本来主要是指县以下的建制镇，而建制镇指标体系本来也很清楚，包括工业增加值占本地区GDP比例、服务业增加值占GDP比例、城市人口数量及占比等等。现在把“城镇化”直接翻译成“城市化”，就只有一个城市人口问题，政策概念就没那么清晰了。
推动新型城镇化具有重要战略意义
当前中央再度强调新型城镇化，主要是充实新型县域经济，其前提是逆周期调控与区域整合，这里有一系列的政策含义，值得高度关注。
第一，党中央提出发展新型县域经济是乡村振兴的一个重要领域，是城乡融合率先在县域实现所需要遵循的地域范畴。新型城镇化要把纳入新型县域经济作为政策重点。实际上，这也是把2005年提出的县域经济两大支柱——中小企业与城镇化，再度作为今天新型县域经济的内容。中央文件要求把产业留在县域，让农民分享产业县域化的收益。这和中小企业要在县域发展是一个道理。
在目前条件下，如果遭遇西方全面制裁，民众以大城市为中心的生存方式的弊端将进一步显现。很多沿海大城市出现了严重的地面沉降，农业原材料（种子饲料等——编者）很大程度上靠外部市场，确保供应链安全和粮食安全的压力很大。换句话说，不是“城市化”不好，而是制度成本和风险带来的代价太高。如果我们继续走过去的城市化发展方式，虽然可以拉动内需，但是代价巨大，一旦遭遇惊涛骇浪则无法应对，甚至会产生灾难性后果。
第二，发展新型城镇化的一个重要意义是应对全球化解体的挑战。按我的理解，中国总得做出应对全球化解体演化为大危机的必要准备。党中央把乡村振兴当作应对全球化挑战的压舱石，要求练好内功、夯实基础，做跨周期的调节等等，都是试图在遇到大危机时避免对社会民生冲击过大。
实际上，目前经济发展情况与现在政策思路是对应的。近年来，受多方面影响，据估算，每年大约有360万家个体私营企业注销，40万家股份制公司注销，1000万打工者二次返乡。我们没有用“失业”的概念，因为这些打工者原来就不在登记就业人口之中。进城务工人群的剩余价值被用工企业和劳务派遣公司大量占有，获得的只是相当于劳动力简单再生产的报酬；尽管如此，还时有拖欠。这些进城务工人群也不可能按照城市劳工待遇得到五险一金，包括医疗保障等。那么，既想让进城就业的农民工得到城市市民待遇，又没有留存劳动力扩大再生产的资金用于支付进城打工者的市民待遇，那怎么可能用一个简单化的说法就把进城打工者变成市民？能依靠没有市民待遇的进城打工者去扩大内需吗？显然是不现实的。
第三，当下农村正在发生多业态全面发展的新趋势，并非是传统的农民只应该做农业的观念。1998年起，我们搞了26年的农业产业化政策，客观上把我国的农产品成本推到了国际价格天花板之上，造成当今农业的主要困境是“地板”在“天花板”之上。目前，在农业产业化领域里，90%以上的龙头企业严重不景气，甚至濒临破产。我国农产品只能对新加坡、日本、韩国等城市化率过高、农业成本更高的周边国家出口。这种没有比较优势的困境对我国农业发展是一个基本制约。那么，农业农村现代化的目标定在2035年，怎样实现？我们不能再用传统思路，再以传统的农业大规模扩张来稳定农村经济的可能性已经不存在了。因此要以多业态、参与式、在地化、分布式的发展方式来带动“三农”发展。低风险也是城镇化优于大城市模式的条件。
第四，以新型城镇化应对当下农村困境是一个可圈可点的举措。这不同于县级房地产开发的思路。近些年，四线以下的城市与县城都在搞房地产，各级地方政府要靠卖地收入来维持财政。为了让大量过剩的房地产有销路，一些区县把教育资源集中到城区，要求农民进城买了学区房才让子女在县城上学。同时把医疗资源也集中在城区，让病人到城区买了房子才能就近享受医疗服务，再把农村医保80%报销率定在县以下，以此推动“县级城镇化”。
现在中央强调新型城镇化，显然不能再按过去消化房地产的方式来进行。习近平总书记强调，农村现代化是建设农业强国的内在要求和必要条件，建设宜居宜业和美乡村是农业强国的应有之义。其实是以“就地现代化”实现新型城镇化，以新型城镇化和新型县域经济实现中国式现代化。这与1995年联合课题组提出的城市化五种发展方式的第四种和第五种方式的结合有共通之处。
第五，发展新型城镇化也是推进三大供给侧结构性改革的重要路径。中央提出以工业、农业和金融三大供给侧结构性改革来主动调整产业结构、消纳过剩产能，以适应新发展格局构建和高质量发展要求。从投资角度来说，城市里已经很难找到可供投资的机会，乡村还是投资的蓝海，相当多的乡村产业尚未被金融信贷投放所激活。
现行的金融运作和统计制度主要服务于工业和城市，乡村资源性资产非标化不能用于抵押品，只能发展信用贷款，额度小成本高，惟赖补贴利率；派生出的客观结果是乡村GDP被显著低估。
我们最近在一项关于村级资产负债表的调研中发现，接受调研的行政村登记在官方部门的资产只有1190万元，但实际运营的资产是2亿多元。显然，如果让村级集体经济注册村级公司，其运营的资产计入资产负债表，其资产负债率会非常小。以多个村级公司资产做股支撑县域合作社经济，相当于落实了“把产业留在县域，让农民分享产业县域化的收益”。这样新型县域经济所形成的资产负债比例也会好看得多，进而缓解一系列的社会矛盾。
过去十多年，国家已经向乡村基层做了大量的资产投入，当前地方政府负债中有相当部分对应着乡村已有的设施性资产。如果不用“把产业留在县域”的方法激活这些大量的设施性资产，那么这些设施性资产就会变成沉淀资产或沉淀成本。如果把“绿水青山就是金山银山”作为“新理念”，把“生态资源价值化”当成新发展方向，那么乡村广大的生态资源与已投入的大量设施性资产就有可能被激活并且结合为一体。通过重置资产负债表，把县域产业化经济以各种深化改革的方式、以激活沉淀资产并转化为与生态资产融合的方式，形成一个新的生态化方向,形成中国式现代化要求的“人与自然和谐共生”的发展态势。那就会与过去工业化与城市化作为现代化内涵的旧理念大为不同。
习近平总书记说过：“社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地、有栋房，回去有地种、有饭吃、有事干”。关于推进新型城镇化与城乡融合发展，习近平总书记说：“要顺应城乡融合发展大趋势，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。”这些表述充满了底线思维和忧患意识，也具体地给出了防范化解风险的思路。从这个意义上说，我们应当将新型县域经济理解为应对全球化解体的战略部署。
现行政策形成于过去以工业和城市发展主导的深度融入全球化的客观历史过程，这使得我们很难避免制度的“路径依赖”和政策思维的“单向度”。鼓励农民进城并在城市居住半年以上就可以算市民，但是，反过来，目前政策并不给条件让在农村居住半年以上的市民成为农民。在两个要素不能自由流动的条件下，人为地让农民进城，导致同时出现“进城留不下”和“乡村进不去”的社会现象。
总之，继续旧阶段和旧理念没有出路。根据目前的发展态势，我们要准确理解党中央关于新型城镇化与城乡融合发展的政策含义，将其与乡村振兴、应对全球化解体的重大挑战等国家战略问题相结合，全面把握政策含义。
【温铁军：长安街读书会主讲人、中国人民大学农业与农村发展学院教授】
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