秦虹
中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员
城市更新研究中心主任
当前，中国城市建设领域正经历深刻转型。在存量市场中，一个前所未有的热点正在崛起——城市更新。这并非新提法，但2025年却成为其战略升级的关键之年。中共中央办公厅 国务院办公厅及多部委密集出台系列配套政策，城市更新已从分散的地方探索，跃升为国家层面的系统性战略。今年两会《政府工作报告》进一步将其置于"推动新型城镇化和区域协调发展"的核心框架下，标志着城市发展模式正从过去的"增量扩张"转向"存量盘活"。
2026年两会为城市更新锚定新方位
理解当前城市更新的重要性，必须将其置于2025～2026年中央政策脉络的宏大背景中。这并非简单的政策延续，而是一次系统性的战略升维。
2025年1月3日，元旦后首个工作日，国务院常务会议即专题研究城市更新，明确指出其是"扩大内需的重要抓手"。紧随其后的3月两会《政府工作报告》，将"全方位扩大内需"列为当年十大工作任务之首，城市更新的战略地位由此奠定。
2026年两会《政府工作报告》第四部分"2026年政府工作任务"的第（七）项"推动新型城镇化和区域协调发展"中，明确提出了城市更新的任务：高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造。这一变化极具深意：过去二十年，房地产政策始终与城镇化战略紧密捆绑；而从2024年起，房地产被移至"防风险"板块，城镇化板块则让位于城市更新。
这表明，城市更新已成为推动城市从外延扩张转向内涵式、高质量发展关键路径；其涉及大规模的投资建设，能够有效带动建材、建筑、家装、物业管理等相关产业发展，释放投资潜力，同时通过改善居住条件激发居民在装修、家电、社区服务等方面的消费需求；稳步改造老旧小区和城中村，直接解决了人民群众最关心、最直接、最现实的住房安全问题、配套设施不全问题和环境脏乱差问题，是"坚持民生为大"理念的具体实践，有助于提升亿万城镇居民的生活品质和幸福感；通过加强"城市基础设施生命线安全工程"建设以及提升消防、防灾能力，城市更新能够系统性地补齐城市安全短板，保障城市安全运行；通过建设创新型产业社区、推动治理智慧化精细化，城市更新有助于优化城市功能、激发城市活力，最终目标是建设宜居、韧性、智慧的现代化人民城市。
以"政策－金融－运营"三位一体推动高质量更新
战略方向已定，但如何落地仍是巨大挑战。过去几年，各地涌现出许多成功的城市更新项目，但失败的也很多，不成功项目的根本原因在于用"增量开发的思维"做"存量更新的文章"，用"甲方供给的逻辑"应对"乙方需求的市场"。要实现高质量更新，必须构建"政策筑基－金融赋能－运营创新"的三维创新支持体系。政策作为"顶层设计"，解决更新的合法性与规则框架问题；金融作为"资源引擎"，解决资金来源、退出与可持续问题；运营作为"价值引擎"，解决各类价值的持续创造和需求的可实现问题。
现有政策体系多围绕新增建设设立，城市更新政策尚处于初建阶段，难以有效支撑存量更新的复杂需求。2025年10月9日，由自然资源部正式发布的行业标准《城市存量空间盘活优化规划指南》（TD/T 1111-2025），创新了"规划单元"与"实施单元""分层编制""分层管控""动态编制""动态维护"等理念，将灵活精准响应更新需求并有效衔接项目落地执行，标志着我国城市更新领域标准化建设取得重要突破，为统筹优化各类增量资源配置和存量结构调整、促进城市更新行动实施提供了重要支撑。目前上海、北京、苏州、厦门等多个城市出台《城市更新条例》，城市更新规划即将纳入国土空间规划法定体系之中，为依法决策提供支撑。
房地产开发模式依赖"快周转、债权融资"，而城市更新依赖"长期持有、稳定现金流"，需要"股债结合"的金融支持。当前，城市更新资金问题面临三大难题：政府资金申请错配与使用低效、社会资本投入意愿不足、业主自主更新动力缺失。
破解之道在于打通"投、融、管、退"全链条，使政府资金"精准匹配"、社会资本"有进有退"。显然城市更新仅靠政府投入是难有持续的，而对于有效引入社会资本投入这个问题，需要做到以下几点：第一，通过政策确定性与投资安全性使其"敢投"。在规划土地政策支持下，如BOT、TOT、EPC+O、ROT、BOOT、EPC+O等成熟PPP方式仍可采用。第二，通过清晰的经营收益预期使其"愿投"。推行"投建运管"一体化，将社会资本回报与其长期运营绩效深度绑定；实施"肥瘦搭配"以丰补歉；减税降费，降低成本；创新适配性金融支持工具等都是重要方面。第三，吸引社会资本进入重要前提是"能退出"。支持通过股权转让、资产证券化、并购基金等方式灵活退出；发展REITs市场，打通公募与私募REITs的资本接力通道，实现项目未来收益提前变现；构建多层次转让市场：特许经营项目，明确资产移交标准与程序等。现实中城市更新专属REITs已成功发行，例如，2025年11月19日，全国首单城市更新类REITs"中信证券－北京亦庄城市更新资产支持专项计划（城市更新）"发行。2023年不动产私募投资基金试点启动，也为前期培育阶段提供了权益性资本。
非居民业主通过片区统筹，将零散产权转化为资产包股权，由专业机构统一更新运营，共享增值收益。居民业主参与城市更新，今后将从"被动拆迁获益"转向"自主更新出资"。中共中央、国务院《关于推动城市高质量发展的意见》明确支持"老旧住宅自主更新，原址原建原户数"。浙江杭州"浙工新村"案例中，548户居民每户出资数十万至百万元不等，将危旧房改造为现代化新居，开创了居民出资、自主更新的新范式。随着政府财力变化和观念转变，这一模式将从C、D级危房逐步向更广泛的老旧小区扩展。
城市更新的核心不是物理空间的翻新，而是产业、文化、生活的重新激活。成功的项目必须建立以"引人、聚人、留人"为检验标准的运营能力。这需要构建五大核心能力：科技力，运用数字技术、智慧管理提升空间运营效率。产业力，以终为始，先锁定目标产业和企业需求，再进行定制化改造，避免"先改后招"的供给错配。文化力，挖掘在地文化，塑造独特魅力，避免"千城一面、千街一面"。设计力，以高水准设计提升空间品质、审美价值和空间功能。运营力，构建持续的内容生产、社群营造和资产管理能力。
多元共治下的高质量发展新路
城市更新的深层挑战，在于推动所有参与方实现角色转变：政府从"主导者"转变为"统筹者"，搭建平台、制定规则、协调利益。企业从"赚快钱"的开发商转变为"长钱慢赚"的运营合作者。业主从"被动受益者"转变为"主动参与者"，不仅是出资，更是方法的参与、运营的参与。专业机构则从"标准化图纸提供者"转变为"项目全生命周期赋能者"。
城市更新的可持续关键在于提升城市整体资产的价值。通过系统化的片区"资产体检"，厘清产权关系、资产现状、租约结构、现金流能力及潜在改造价值。将重资产归集至具备统一经营职能的"持有平台"（基金或公司），形成基础资产池。设立专业化的轻资产运营主体，整合运营与品牌资源，组建市场化团队，专注商业策划、业态升级、租约优化与品牌引进。通过专业运营提升资产收益水平，为后续资本运作奠定基础。待资产运营趋于稳定后，可通过不动产私募基金或城市更新专项基金，推动成熟资产对接公募REITs资本市场。最终通过"募、投、管、退"的全周期运作，实现重资产的出表与循环流动。
城市更新，标志着中国城市建设从"大拆大建"的增量时代，正式迈入"精耕细作"的存量时代。好的城市更新，唯一的评价标准就是能否"引人、聚人、留人"——让本地人愿意留下来，让外地人愿意走进来，让企业愿意落地，让产业愿意扎根。这背后，是经济上有活力、空间上有品质、文化上有魅力、生活上有便利、居住上有尊严、环境上更绿色、安全、可持续。
展望未来，城市更新将不再是房地产开发的替代品，而是城市高质量发展的主战场。它考验的不仅是我们盖房子的能力，更是我们经营城市、服务人民、创新制度、培育产业的综合实力。唯有坚持人民城市理念，走片区统筹、多元共治的新路，才能真正实现城市更新的高质量，为十五五乃至更长时期的中国城市发展注入源源不断的生机与活力。
文章来源：《中国建筑装饰装修》
微信编辑：张菁菁，陈嘉翌
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