王雍君（中央财经大学财经研究院）
财政资源的预算统筹：预算-政策联结、经常-资本支出整合和基线筹划[0]
【本文发表于《地方财政研究》2026年第1期】
王雍君（1,2） 何文盛（1） 何忍星（1）
（1. 兰州大学，兰州730000；2.中央财经大学，北京100081）
内容摘要：预算统筹的关键点在于领悟和把握三项核心要义：强化对财政成果-发展目标做出贡献所要求的预算-政策联结，强化对相同政策目标做出贡献所要求的经常-资本支出整合，以及全面采用基线筹划制定预算。这些努力应覆盖总额预算、配置预算、运营预算、财政风险管理和绩效评价，并在预算准备、审查与执行阶段协调一致地展开。只有这些核心要义被普遍理解并融入预算管理实践，预算统筹才会大功告成。近期主攻方向应是经常-资本支出取代基本-项目支出二分法，以基线筹划融入规划预算的预算申报制式为突破口，确保经常预算和资本预算整合为严格意义的一个预算，此举带来的预算统筹红利最为确切。
关键词：预算统筹 预算-政策联结 经常-资本预算 支出整合 基线筹划
中图分类号： F812.2
一、前言与概要
预算统筹的根本诉求在于将预算系统的各个组成部分紧密结合并关联起来，以确保对政策目标与社会价值做出充分贡献。研究表明，如果预算的各个不同部分之间几乎没有相互作用或磨合，正常过程将无法确保产生令人满意的结果（Schick，1998）。预算统筹过程相当复杂，涉及预算管理者间的密切合作与协调，需要持续处理大量细节。本文的主旨在于阐明并聚焦于三项核心要义：预算-政策联结、经常-资本支出整合和基线筹划。这根植于如下认知：要想在思维方面有极佳表现，就得聚焦基本的东西，并确保不要试图贪求太多，找到自己的进攻方向，但也要限定于此（理查德·保罗、琳达·埃尔德，2025）。
本文对核心要义的阐释着眼于把预算统筹的思想精髓合理恰当地表达出来，使之成为指导实践足可依靠的“大思想”。世界上唯一可以指靠的，就是对思想创造的运用；思想虽然看不见摸不着，但它确实是最值得依靠的（查尔斯·哈奈尔，2010）。这些大思想并非主观臆断，而是根植于对事实、证据和公理的尊重，提醒我们撇开思想陷阱：太多的人相信太多没有事实根据的东西，导致错误思想大行其道，甚至危险思想也流行起来（韦恩·C.布斯 等，2021）。
为避免不必要的歧义，本文将预算统筹定义为预算管理者运用预算工具“整合与筹划”财政资源，使其对政策目标（ policy objectives）做出贡献的过程与方法。“整合”指财政资源作为生产要素被结合并关联为统一整体发挥作用，即用于生产与交付产出（ outputs）以实现目标成果（ targeted outcome）的过程，涵盖支出-融资整合、资产-负债整合及其内部成分间的整合，特别是支出经济构成即经常-资本支出整合；“筹划”指制定预算决策所要求的“反复磨合”，以使财政资源配置逐步贴近政策目标，提醒预算管理者“千万不要在没有考虑清楚的情况下盲目行动，这会让你离正确的轨道越来越远……明确的目标与周详的计划才是事半功倍的保证”（查尔斯·哈奈尔，2010）。
预算统筹问题的实质是财政资源有效配置。核心要义指向财政资源的三项关键配置：依靠预算-政策联结促进财政资源有效配置于财政成果，依靠经常-资本支出整合促进财政资源有效配置于当前-未来服务，依靠基线筹划促进财政资源有效配置于现行-新的政策。
本文接下来将依次阐释以上三项核心要义。第1部分阐释预算-政策间联结，以此作为将财政资源统筹配置于核心财政成果的一般方法；第2部分阐释经常-资本支出整合，旨在将经常预算和资本预算整合为一个预算，以此作为将财政资源统筹配置于当前（近忧）-未来（远虑）服务的一般方法；第3部分阐释基线筹划方法与程序，以此作为将财政资源统筹配置现行-新政策的一般方法。最后的结语部分简要表明核心观点与主要结论，以及核心要义融入实践需要的主要配套安排。
二、强化预算-政策联结以促进财政成果
预算统筹的第一项核心要义是强化预算-政策联结，以约束与引导预算管理者协调一致地全面追求核心财政成果。这要求预算管理者之间积极合作，包括核心部门和支出部门的主管与其下属管理者间的协作，以及高层政治领导的支持；否则，预算改革通常在很大程度上只是纸面作业（ Schiavo-Campo, 2007）。核心财政成果涵盖四个层级：总额财政纪律、战略优先性、运营有效性和可接受的财政风险。[1]
与核心要义相对应，预算统筹能力涵盖三个关键方面：形成预算-政策联结的能力，经常-资本支出整合能力，以及采用基线筹划制定预算决策的能力。本部分阐释形成预算-政策联结能力，定义为“政策引领预算制定、预算约束政策选择”的能力，这至今仍是预算统筹和改善财政绩效的首要命题。
（一）政策引领预算制定、预算约束政策选择
此举旨在消除预算-政策脱节，即“钱的决策”（预算）与“事的决策”（政策）不一致、不协调、甚至互不理会，直接原因是：政策制定者不负责制定预算，预算制定者不负责制定政策；前者导致预算难以约束政策选择，后者导致政策难以引领预算制定—为预算制定确立政策基础并追求政策目标。
1.确保政策引领预算制定
在什么基础即起点上制定预算始终是预算制定和预算统筹的首要问题。合理恰当的基础不是财政资源（收入与支出），而是公共政策本身。因为说到底，财政资源依靠预算统筹为公共政策与服务交付做出贡献。“以收定支”和“以支定收”都脱离政策视点，因而都是错误的或者至少不正确。
作为预算统筹的前置条件和基本要求，保证预算过程受政策驱动、而非收支驱动是必需的。逻辑次序很重要。首先，保证把估算“达成政策目标的资源需求”作为制定总额预算的基础，主要指（1）确认来年的政策目标，（2）估算每项政策目标的支出需求，（3）加总支出需求得出“需要花多少钱”，随后与预测的来年可得资源总额比较，经过反复磨合达成总额平衡。
其次，保证把确认“政策重点与优先性”作为制定配置预算的基础，主要指（1）确认政府政策重点与国家战略重点保持一致，（2）确认政府政策目标的优先性（轻重缓急）排序，（3）依据政策重点和优先性排序决定部门内部、尤其是部门间支出配置重点与优先性。
再次，保证把“有效运营”作为制定运营预算的基础，即以合理成本交付目标受益者满意的服务，涵盖经济性、效率、有效性、社会公平和回应性。
最后应保证在预算文件中确认、计量与报告“政策的预算风险”，重点是确认可接受的风险水平并伴随预案，涵盖总额、配置、运营层面的预算风险。
以上四项保证应作为预算程序和预算文件的强制要求，引导预算过程的决策者与管理者始终把公共政策置于中心位置，作为预算制定、审批、执行与评审的灵魂指引，据以统筹财政资源服务于政策目标（见图2）。
作为一般结论：可靠有效的预算统筹要求预算制定必须基于明确的政策基础：政策目标的清晰性与优先性，资源需求与可得性评估，联结政策目标的绩效（尤指产出-成果）计量，以及表明如何实现这些目标实施方案；无论制定总额预算、配置预算、运营预算，还是确认与管理相应的预算风险。[2]
2.确保预算约束政策选择
民主治理要求政府就财政资源汲取与使用向纳税人承担受托责任，但受托责任体制并非总是有效，对政策制定与执行实施“硬预算约束”因而总是必需的。
· 总额约束—全面、详细且严格的预算限额
优先事项应是开发良好《预算指南》，在预算准备早期阶段公布全面、详细且严格的预算限额，以及“一下”取代“一上”的部门预算编制流程，但其重要性与紧迫性仍被忽视与低估。[3]
预算限额应是全面的，覆盖全部预算单位公共支出，无论直接支出还是间接支出，后者包括补贴、税收优惠、贷款与贷款担保等；亦应是详细的，详细到功能、部门、经济分类等主要分类及其次级分类，详细到支出部门所属全部机构与实体各自的独立限额；还应是严格的，讨价还价和自由裁量的空间控制到最低水平。
为增强合理性和有效性，财政部门应综合考虑财政资源流量与存量（资产与负债），制定紧密联结前述政策基础（policy basis）的预算限额，包括分别制定支出限额（spending limit）、资产限额（asset limit）、债务限额（debt limit）、赤字限额和收入限额。
· 配置约束—与社会选择一致的预算配置标准
配置标准通常应包括：
· 知情判断（informed judgment）
· 成本效益分析
· 风险预防原则
· 社会伦理准则
· 可行能力标准
第1项标准强调预算配置反映公民偏好，包括投票箱机制和计量公民个体支付意愿；第2项标准强调预算配置反映经济合理性与可行性，这意味着满足成本效益分析的测试；第3项标准强调预算配置反映可充分预见的风险损失，即风险概率与风险后果的乘积；第4标准强调预算配置尊重人们的合理意愿与权利，包括财产和交易权利；第5标准强调预算配置反映人们生活自由依赖的可行能力，比如获得食物与步行的能力。
实务上操作性强的方法是提高预算审查能力，重点是强化各级人大的审查能力，底线是对政府政策的大致方向、重点与优先性进行双重“把关”：与国家战略重点的一致性，以及与民众普遍关注的目标与利益的一致性。
预算配置的根本问题是建立战略优先性，焦点与难点都在于建立部门（各个政策领域）间支出竞争。目前部门内部的预算配置存在某种程度的竞争，但部门间几乎不存在竞争，至今仍是妨碍战略优先性的核心瓶颈。建立高规格的跨部门支出审查委员会机制，确保对部门支出配置进行详细审查，宜尽快纳入预算统筹的优先议程。
· 运营约束—支出标准与标准成本双重约束
公共政策的成败得失最终取决于运营管理，更一般地讲是运营结果链管理，即管理“投入→活动→产出→成果→受益→影响”结果链，焦点始终是以合理成本向目标受益者交付服务。这个层面的预算约束是微观约束：基于现金资源观的支出标准，以及基于经济资源观的标准成本的双重约束；区别于总额层面的预算限额约束，以及配置层面的预算重点与优先性约束。
目前项目支出标准建设已然取得进展，应用范围逐步扩大。但标准成本约束依然缺失，成本绩效分析朝此方向迈出了关键的第1步，但走向标准成本约束需要克服诸多困难与障碍，包括开发和应用标准化的《产出成本核算与方法指南》（王雍君，2023），特别是约束与激励公共官员正重视成本与成本有效性。众所周知，公共部门喜好成本与私人部门厌恶成本形成鲜明对照。
· 风险约束—约束于可接受的预算风险水平
与公共预算一样，公共政策总是在不确定性环境下制定与执行。因此，在制定政策的当时或在随后的预算准备阶段，确认可预见的主要预算风险，即总额预算、配置预算和运营预算的风险水平。无论政策制定还是执行，财政资源的预算风险总是存在的，包括突如其来的临时支出、收入损失和成本超支。
作为一般要求，“预算约束政策”保证预算规制（budgetary regulation）成为政策制定与执行的最高规制，从财政资源总额规制、配置规制、运营规制直至风险规制。
无论政策“引领”预算制定、还是预算“约束”政策选择意义上的预算统筹，均应作为预算编制与审批、规划制定和绩效报告的强制要求，才会真正有效或者至少更加有效。
（二）锁定财政成果强化预算-政策联结
此项努力应从以下四个关键方面协调一致地展开。
1.锁定“总额硬约束”强化总额预算-政策联结
此含义的预算统筹涵盖两个关键方面：
（1）总额硬约束确立为政管理的首要价值
总额硬约束亦称总额财政纪律（aggregate fiscal discipline），系指财政资源总额—焦点与重点始终是支出总额—变量都受到硬约束，约束于“有多少钱可花”和“需要花多少钱”之间反复磨合得出的合理水平。
· 恢复财政可持续性
在不至于显著削弱服务能力的前提下，丧失独立清偿本级政府到期债务本息的能力，即为财政政策不可持续的显著标志，这是现行政策需要立即调整以恢复可持续性的明确信号；不只是流量调整，比如削减支出、赤字与债务，还需伴随存量调整，比如削减无效资产和盘活资产。
· 恢复财政可承受性
财政承受性的反面是财政脆弱性，定义为风险冲击导致减收增支或其影响超过可接受水平的可能性，比如经济衰退与企业搬迁导致收入减少，增加机构与人员、新增投资项目导致支出与借款增加。
（2）为总额预算制定构建四条底线
即便没有采纳正式的或严格的中期支出规划（MTEF），以下4条底线对于建构与强化总额预算-政策联结也是必需的。
· 精心设计与有效实施财政约束规则
预算文件应明确承诺政府遵从的一系列财政约束规则，涵盖流量法（赤字比率与债务比率）、存量法（平衡表净值法）与代际核算法，并确保全面反映政府真实的财务状况，清楚地反映特定（而非以前）预算年度政策对财政总额的影响，以及实现政策目标需要的“适当剂量”。重点应是计量和披露作为评估工具和决策工具的“标准赤字”信息，即净借款（综合）赤字、运营赤字、基础赤字信息；以及资产清偿力（未来资产增量大于未来负债增量）和盈余清偿力，后者定义为未来财政盈余现值之和大于未来新增借款之和（王雍君，2024）。
· 全面、详细且严格的支出限额
在预算准备的早期阶段，财政部门应在升级为百科全书式的《预算指南》中，向所有支出部门（预算单位）公布一份全面、详细且严格的支出限额，至少包括功能分类、部门分类、经济分类和规划分类[4]，覆盖支出部门所有下属的机构与实体，以此作为预算申报与编制（预算草案）的起点，取代不受预算限额约束（上不封顶）的现行部门预算“一上”流程，这种许可过度申报（资金需求与事项）的流程损害财政纪律，引发包括过度讨价还价和过度行政裁量在内的各种问题。
· 系统估算现行政策的后续成本
在部门预算申请与审查时，系统地估算执行现行政策的后续成本，至少覆盖未来3-5年。根本的解决办法是建立与实施标准化的产出成本核算体系的流程，包括采用作业成本法（activity-based costing：ABC），全面核算各个政策领域的活动成本（activity cost）与产出成本（output cost），加总为政策成本（policy cost），以及将相关的产出成本分配给特定成果现在加总为成果成本（outcome costs）。其他成本信息包括客户成本和流程成本也是需要的，但就总额预算和配置预算制度而言，最重要的是了解现行政策成本（假如继续执行）的年度与中期成本，包括特定政策的产出成本与成果成本。
· 支出总额与中期宏观经济框架一致
制定总额预算的焦点与重点始终是估计与确定未来3~5年的支出总额，误差不可避免，但关键点在于保证与中级宏观经济框架一致：通过反复磨合（迭代）保证支出总额与“有多少钱可花”（资源框架）、也与“需要花多少钱”（宏观经济政策目标）一致，比如来年增加10亿元就业服务支出与新增100万个就业岗位（政策目标）间的一致性。确保财政总额变量与宏观经济变量间的联结与一致性，正是建立与强化总额预算-政策联结的核心与精髓所在。
2.锁定“战略优先性”强化配置预算-政策联结
与宏观财政政策锁定财政持续性与承受性不同，财政配置政策的一般目标应锁定为配置公平与配置效率，理论上取决于公民偏好与偏好成本，实务上要求支出结构准确反映国家战略重点与政府政策优先性。此含义的预算统筹要点如下：
（1）预算文件清晰阐明政策重点及变化
预算（编制）指南、预算报告和中期财政规划等核心预算文件的政策功能应全面升级与强化，底线是清晰阐明未来1~5年的国家战略重点与政府政策优先性，包括来年预算的政策重点及其变化、优先事项、关键活动和绩效目标，尽可能量化，以此为各个层次（政策、规划、活动与机构）的预算配置创建明确的目标感与方向感。
作为一般要求，预算文件应给出完整的“结果链”的信息，即关于政府的目标“投入→活动→产出→成果→受益→影响”信息，特别是关于目标成果（targeted outcomes）和关键活动的信息。底线是：识别目标、优先事项和活动需要得到重点强调，并且清晰地说明提议的资源分配的基本根据所在；可能的情况下，应在预算规划中顾及公众的反馈与反映（IFAC Public Sector Committee，2001）。
现行预算报告与此要求相去甚远，政策与绩效信息过于粗略、模糊与匮乏，几乎未能为预算配置提供完整清晰的信号。
（2）建立与强化部门间的支出竞争机制
配置预算的必要性与重要性在于激活公共部门内部的资源再分配机制，确保稀缺资源从低社会优先级用途不断释放出来，流向高优先级用途。但强势的法定支出和根深蒂固的既得利益使其变得困难重重，缺乏客观公认的配置标准加剧了问题的复杂性。
根本的解决方案是建立高规格的跨部门“支出审查委员会”机制，对政府预算与部门预算进行严谨与严格的跨部门审查，确保财政资源在各政策部门之间存在着活跃的横向再分配，彻底消除预算体制的关键脆弱性—集体体现为支出管理三个关键方面“互不理会”：预算开发（budget development）作为财政部的责任，但战略性计划（多年期预算计划）制定却作为计划部门（“发改委”）的责任，支出管理则作为支出部门的责任（ Fozzard、Foster，2001）。
（3）开发预算的活动-规划分类系统
一般地讲，只有在支出部门层次上建立良好的活动-规划分类，从而确保弄清财政资源究竟流向哪些活动与规划，这些活动与规划的产出-成果究竟为何，以及哪些属于无效或高效活动与规划，才能带来预算配置与运营绩效管理的革命性变化。传统的预算分类包括功能分类与组织（管理）分类，并无此效。因为预算统筹的一项关键含义是：确保财政资源从无效活动-规划中释放出来，流向高效活动-规划。
建议财政部门尽快制定与实施《活动-规划分类指南》，指导与协助支出部门尊重统一规范开发活动-规划分类系统，包括单独列示跨部门的活动-规划分类清单，比如农业、国土、环保等部门共同负有决策与管理职责的“乡村振兴”的诸多活动与规划。跨部门活动与规划应尽快从现行部门预算中分离出来，转换为相关部门共同编制与执行预算，比如，农业、国土、水利、社会服务等部门应统一编制与执行“乡村振兴预算”，取代各自为政的部门预算。
（4）建立与改善客观的预算配置标准
由于缺失类似公司“报表底线”（利润等）的客观标准，预算配置决策中的灾难性误判风险一直很高，失败项目与政绩工程即为明证。成本效益分析和绩效评价很难也很少发挥防错纠错机制的作用。
发展预算过程的公民参与通常更加有效，但根本的解决方案应是发展预见性强的预算体制，核心与精髓在于严格遵从预防原则：在规划制定、绩效报告编制特别是预算准备与审查阶段，采纳基本的因果分析法，充分预见非意愿、可预见的风险损失（=风险概率*风险后果），并伴随必要的预防措施，特别是那些风险概率低但风险后果严重的风险事项，覆盖自然风险、经济风险、社会风险、医疗卫生风险和意外事项（桥梁垮塌等）。预防（风险损失）的价值是比成本效益分析更可靠有效的客观标准，常被低估。
3.锁定“运营有效性”强化运营预算-政策联结
运营有效性定义为以合理成本向目标受益者交付其偏好的公共服务，综合计量为经济性、效率与有效性结合而来的成本有效性：
成本有效性= （投入/成本）*（产出/投入）*（成果/产出）
= 经济性 * 效率 * 有效性
=成果 / 成本
这是一个非常重要的等式，蕴含运营预算的全部精髓，但真正困难的部分在于两项核心实践：如何约束与激励公仆们真正重视公共服务成本和成本有效性。
4.锁定“可接受风险”强化三级预算-政策联结
总额预算、配置预算和运营预算都蕴含特定风险水平，比如哪怕0.5个百分点的GDP增长率变化（偏离原定预设），也可能导致财政收入预测的很大偏差，连带影响支出、赤字、债务等资源变量，进而影响公共政策执行，无论政策工具还是政策目标。
为此，预算文件应包括一份量化的“财政风险报告”，充分披露包括预测误差、政府债务、或有负债、准财政活动等在内的各类主要财政风险，以及政府为应对这些风险而采取的策略与措施。无论如何，确认与管理财政风险应作为预算统筹不可分割的重要组成部分。
三、强化对相同政策目标做出贡献所要求的经常-资本支出整合
预算统筹不良及其主要后果集中表现为经常预算与资本预算的分离与割裂，两者未被整合为真正意义上的一个预算（one budget），即对相同政策目标做出贡献的经常-资本支出及其资金来源紧密结合为统一整体的预算，其深层根源在于行政部门预算管理的三个核心职能缺失整合，计划职能、预算制定和支出管理职能“各自为政”。直接原因在于：两批不同的人分别负责制定与执行两类预算，并且经常缺失程序协调与工作协调，保证必要且密集的协调在公共项目生命周期的各个阶段至关紧要；部门之间（财政部门与“发改委”）如此，部门内部（财务部门与业务部门）也是如此。两批不同的人通常全然不了解或很少了解两类预算间很强的互补效应（complementary effect），比如公共投资的社会回报率在很大程度上取决于维护运营（经常支出），导致对相同政策目标做出贡献的经常支出形成偏见，诱发对实物资产（新增项目）的盲目投资与重复投资，通常被描述为“重建设轻维护”—实质是“重资产轻服务”。假以时日，进一步导致过度支出、赤字、债务和产能过剩，正如现实所呈现的那样。
基于现实背景可以合理推论，经常-资本支出整合带来的“预算统筹红利”最为确切，最可能产生低调务实的成果和取得突破性进展，特别是系统改善公共投资管理、提高投资效率与社会收益率，强化教育、医疗和养老等核心社会服务（以人为本），恢复社会服务部门（过于薄弱）与基础设施部门（过度膨胀）间的平衡，以及促进中央和地方财政可持续性与承受性。
（一）整合经常-资本支出
现行部门预算的二分法框架很成问题：“基本预算”（保运转）与“项目支出”（促发展）的划分在很大程度上是人为的，实践中很难行得通。从分类学上看，“基本支出”与“项目支出”并不存在逻辑上的对应关系，彼此存在大量的重复与遗漏，典型地属于分类混乱。作为一般结论，预算统筹所要求的支出整合无法在基本-项目预算框架下实现。有意义的和真正重要的支出整合并非整合基本-项目支出，而是整合基于经济分类的经常-资本支出，包括内部成分间和相应的资金来源。
与功能分类、部门分类等其他支出分类相比，经济分类的独特重要性在于把“投入-产出-成果”因果链中的投入要素，准确鉴别为生产过程中的“生产要素”，即公共支出的详细经济构成—经常支出、资本支出、资金来源及其内部成分，一如企业生产过程中的土地、劳动力、资本和其他要素。
关键点在于，只有按照某种适当比例将所有要素紧密结合起来并关联为一个整体，才能使其对目标产出（生产与交付）和成果的贡献最大化。所有公共政策都有其目标产出与目标成果。产出是达成成果的手段，因为成果代表“真正想要的东西”。举例来说，医疗服务中的“门诊量”是产出，“治愈率”“康复率”和“满意度”是成果。
（二）区分经常-资本预算并整合为一个预算
作为整合为一个预算的第1步，尽量采用与国际标准一致的经济分类是必需的，包括正确定义经常支出与资本支出、经常收入与资本收入。
1.经常支出与资本支出
经常预算与资本预算的相区分非常重要且有若干根本益处，其中一个是确保资产得到适当维护与购置资产同等重要，以此作为日常预算管理的一部分（Premchand，2007）。前者依靠利用现有资产满足当前服务需求，或者依靠新增资产满足未来服务需求。现有-新增资产或当前-未来服务需求作为一种根本的二分法，为财政资源预算统筹创建至关紧要的经常-资本支出整合框架。
（1）经济学的定义
经常支出定义为受益期间为一年的支出，即满足“当前服务需求”的支出，比如薪金、租金、水电费、会议费、培训费和通讯费，着眼于解决“近忧”问题；资本支出定义为跨年度受益的支出，即满足“未来服务需求”的支出，典型地如新增公共项目的投资支出，着眼于解决“远虑”问题。
人类面临的种种问题无非是近忧和远虑问题。现代人不能寅吃卯粮，不能消耗太多资源，必须留出一部分资源给后代人使用。复式预算—经常预算与资本预算既分开又统筹—非常契合这一理念，包括要求经常预算有财政盈余，连同借款（举债）和资本收入作为资本预算的资金来源。经济学定义的经常-资本支出二分法，把近忧-远虑二分法和效应的核心理念最优地表达出来。
（2）会计学的定义
资本支出的会计学定义与解释因国家而异，但通常应与国际通行的国民收入核算体系（SNA）保持一致。据此，资本支出应定义为“获得土地、设备、其他实物资产和无形资产、政府存货，以及高于最低价值且被用于生产过程超过一年的非军事和非财务资产；资本支出也包括资本补助（capital grant），接受方为取得非金融资产、补偿资本资产毁损、增持金融资本、清偿债务或弥补损失，而接受的无需返还和无偿转移，生产过程指将资产用于服务交付的运营过程，意味着这些资产（根据定义）必须实际发挥作用；所有资本支出以外的支出被称为经常支出（current expenditure）（Schiavo-Campo、Tommasi，1999）。此外，资本支出还要满足“最低单价”标准，超过该标准才能记录为资本支出。
（3）预算管理上的定义
从便利预算管理考虑，采用融资标准界定经常-资本支出更为合适：来自经常收入（税收和非税收入）和短期借款（不超越一年）的支出，作为经常支出，列入经常预算；来自长期借款（期限超过一年）、资本收入和经常收支盈余的支出，作为资本支出，列入资本预算。本文建议采纳这一标准整合经常-资本预算。其中，资本预算的范围界定为生产性、耐用性和非销售性的资本资产。生产性定义为参与生产过程提供满足跨年度需求的商品与服务，耐用性定义为使用年限超过一年，非销售性定义为持有而非销售资产。
2.经常收入与资本收入
根据短期来源配合短期运用、长期来源配合长期运用的财务配合原则，在正常或合理情形下，资本支出应以资本收入、不应以经常收入作为融资来源。这是复式预算的一个重要含义。[5]资本收入（capital revenue）指销售超过最低单价标准、且用于超过一年的生产过程的非金融资本资产的收入，包括土地、无形资产、存货、固定资产（如建筑物与设备），以及接受的、非政府来源的、资本目的的无偿转移。基于财政可持续性和避免误导财务状况之目的，确保资本收入用于资本支出、避免用于经常支出，以及采用平衡表（存量法）而非单一赤字概念（流量法）进行预警与监测，都至关紧要，“资源枯竭型城市问题”可谓经典案例。[6]
经常收入指所有来自税收和其他无偿来源的收入，不包括补助、土地、无形资产、政府存货与固定资产销售，以及资本性转移支付（Schiavo-Campo、Tommasi，1999）。
3.经常-资本支出整合为严格意义上的一个预算
政府预算与部门预算应采纳国际通行的标准申报制式，框架如表1所示。
表1所示的基于经济分类的预算申报，即既区分又统筹的经常-资本支出申报制式，作为适合所有国家与政府的逻辑框架，应作为主要申报（main representation）取代现行的“基本-项目支出”申报制式。主要申报指作为立法机关投票表决基础的预算申报制式，以此取代基本-项目预算制式，为形成严格意义的一个预算奠定了坚实基础，但必须满足三个主要的前置条件。
（1）投入预算转换为规划预算
按照预算资源的配置基础不同，预算体制分为投入预算、规划预算和绩效预算。与投入预算和绩效预算分别以投入和绩效目标作为预算制定单元不同，规划预算以规划作为预算制定单元。现行的基本-项目预算典型地属于投入预算（input budget），忽视绩效，没有把资金配置与绩效挂钩，这是其主要失败之处（欧文·E·休斯，2021），引发一个世纪以来全球范围的绩效导向预算改革。由于门槛条件很高，对包括中国在内的多数发展中国家而言，在转向绩效预算之前，明智的做法是将投入预算转换为规划预算，在取得实质性进展后再转向绩效预算。
与投入预算和绩效预算不同，规划预算根据对政策目标的实现做出的贡献，将预算中建议的支出活动组织为特定规划，并以“活动为基础决定可得资源”，而非取决于所在组织（部门）的存在本身；还要求对规划的完全成本和社会价值进行计量与比较。在资源稀缺的社会中进行合理的资源配置，就应当将规划的成本和收益进行比较（约翰·L.米克塞尔，2020）。
作为预算统筹的当务之急，眼下应在确保不削弱组织责任的前提下，将预算制定单元（unit）从“组织”（部门/机构）和“项目”转换为“规划”，进而将投入预算转换为规划预算，并将“规划”（program）严格定义为“旨在实现相同政策目标的活动组合”，活动严格定义为独立的“投入-产出”单元。
为此，支出部门应在财政部门的指导下引入活动-规划分类，确保产出联结活动；分清产出与成果，避免混同。尤其重要的是，应以活动作为建立绩效（产出-成果）指标、制定绩效目标、实施成本核算和制定预算的基本单元，相关活动的成本和预算加总为特定规划的成本和预算，相关规划的成本加总为特定政策成本。
规划预算使得经常-资本预算整合为严格意义上的一个预算成为可能。以下是说明性的整合框架（假设规划只有两项活动）。
上图表明，经常预算和资本预算通过融入规划预算，得以最终整合为严格意义上的一个预算。这是通过四个连贯步骤实现的：对相同政策目标做出贡献的相关活动组合为同一个规划，在活动层面计量绩效（产出-成果）和制定绩效目标，财政资源配置于活动和活动组合—称为“活动包”（ activity cluster），估算各项活动需要的经常-资本支出并确认其资金来源。将财政资源合理配置到活动-规划上总是必需的，因为活动-规划与政策目标的联系很直接，以至原则上所有公共政策与服务均应通过活动-规划交付。
（2）遵从相关成本原则估算完全成本
在预算准备阶段和审查阶段，财政部门指导支出部门估算活动-规划成本核算，清晰区分联结经常支出与资本支出的成本，以此为规划预算建立合理的成本基础。在未弄清完全成本的情况下，不应允许新增活动-规划纳入来年预算。尤其重要的是，在概算和预算准备阶段，即应完全弄清活动-规划竣工或投入运营后，至少1~3年必要的维护与运营成本，确定相应资金来源，避免预留资金缺口。对尚未完工的现行活动-规划可能存在的资金缺口与不确定性，特别是配套的经常性支出与资金缺口与不确定性，应进行系统测试与评估，直到确认问题解决才许可纳入来年预算。此外，举凡可能且适当，应基于合理定价向使用者收取服务使用费，并作为活动-规划纳入预算的强制要求。
（3）数据需求与专业能力
经常-资本预算的整合逻辑（必要性与必然性）根植于经常-资本支出间固有的互补性（complementary），这意味着只有相互结合并关联起来，才能产生1+1>2的系统整体效应。促进预算制定者对互补性的普遍理解至关紧要，尤其应知晓每新增100元投资需要多少配套资金，资金缺口与不确定性将会引起怎样的后果，以及现有公共资产维护运营和在建项目的配套资金缺口。除了完全成本与绩效（产出-成果）信息外，预算管理者还必须了解活动-规划支出的详细经济构成信息，即补偿成本和实现绩效目标需要哪些、需要多少经常-资本支出以及资金何来，各个成分间的适当比例关系（参数）是怎样的，这些比例关系如何因政策部门（比如社会服务与基础设施）不同而异。
整合为一个预算亦需克服专业能力短板。制定和执行资本预算所要求的专业能力远高于经常预算，经常-资本预算整合为一个预算的能力要求更高，涉及制定资本支出与融资计划、获取与使用完全成本信息和资产评估，以及预测未来服务需求和产能过剩。
在数据需求受限和能力不足的现实下，改进与强化经常-资本预算整合有三类方法：依据经常支出目标增长总额决定投资总额的上限，在无力满足每个项目最低资金需求的情况下集中于重点项目—放弃其它项目，以及部门间与内部的密切合作与协调。在发达的现行“分管”体制下，预算管理者间的横向合作与协调相当欠缺，核心部门与支出部门之间如此，支出部门内部也是如此，成为导致支出整合和预算统筹困难重重的主要原因。对于强化预算统筹而言，政府职能合理化远比机构改革（分分合合），强化横向合作与协调更是如此。底线是：各部门或机构在准备和执行经常支出与资本（或发展）支出方面的职责不应分散（IMF，2008）。
四、基线筹划：筹划政策-节约基线
预算统筹的第三项核心要义是基线筹划（baseline project）：在评估现行政策的未来财政影响的基础上，筹划现行政策、新政策和支出节约的“基线”（预算基准），以此作为预算制定的最优方法融入预算申报，之后形成预算草案提交财政一审、政府二审、党委三审和人大终审。
基线筹划以“现行-新政策”为根本二分法，以审视现行政策作为预算制定的起点，以政策变化（采纳新政策）作为预算制定的焦点，着眼于解决“现行-新政策”间的预算配置难题。作为强化预算-政策联结量身定制的最优方法，基线预算并非从零开始、一切推到重来，而是立足于现行政策这个坚实起点制定预算，因而堪称对零基预算的革命。发达国家的早期实践表明，零基预算只是改变了预算的术语，再没有别的什么了（Schick，1978）。 早在数十年前，在那些实施中期支出框架（MTEF）的国家，以基线筹划计量提议的政策变化对基线的影响，即已成为预算部门最重要的任务（Schick，2003）。
（一）评估现行政策的未来财政影响
基线筹划在预算准备与审查阶段由财政部门和支出部门共同完成。最重要的是筹划现行政策的支出基线，也包括现行政策的收入基线和债务基线，以及应对基线偏离的措施。
为此，扎实的财政影响评估是必需的且至关紧要，即评估假设继续执行现行政策的未来财政影响，至少覆盖未来1~3年甚至更长。如果评估结果表明，现行政策在财政上不可持续、也不足以应对挑战，即应视为需要着手调整的明确信号，这就要求在制定预算时清晰区分纳入来年预算的现行政策和新政策，包括界定将两者区分开来的标准。建议财政部门尽快制定与颁布实施《现行政策与新政策界定指引》，约束与指导支出部门合理恰当且清晰地区分纳入来年预算的现行政策与新政策，包括为纳入来年预算的新政策（活动-规划）提供令人信服的理由与论证，以此作为强化财政纪律的关键一环。对预算申报者而言，这等于发出明确信号：如果来年的资源可得性不足，则容许的支出水平就是现行政策（来年继续执行）的必要支出水平。这将促使机构与公仆们根深蒂固的预算极大化心态，转换为不得不面对“硬约束”的心态。
作为说明性例子，假如来年继续执行现行政策的支出需求Xd=1,000万元，可得资金来源Xs=1,200万元，两者差额为财政空间（fiscal space） FS=1,200-1,000=200万元。财政空间为正意味着来年可得资金超过支出需求，表明可分配给新政策的财政资源上限；为负意味着来年可得资金不能满足支出需求，除非增加收入和一并增加借款，但更好的做法是调整变更现行政策以压缩其支出需求，并将资金转用于新政策。在环境快速变化的背景下，各级政府随时保证充足的财政空间尤其重要，因为这使得在外部冲击袭来时保持回旋余地成为可能，也使得在机遇降临时抓住机遇成为可能。财政空间估计至少应覆盖未来3-5年甚至更长，以便于预算制定提供足够的提前量和建立中期展望意识，这种宝贵的展望意识是发展中国家提高财政治理能力、建立绩效导向预算过程的第1步，也是决定成败的关键。
（二）筹划现行政策和新政策的预算基线
在预算准备阶段，财政部门与支出部门共同评估政策与规划有效性，以及采用当前价格估计“需要花多少钱”，即假设来年继续执行的后续支出-成本水平，结合收入预测和财政空间的大小，通过反复磨合确定现行政策的预算基线（budget baseline），随后确定新政策的预算基线，最后确定承诺实现的支出-成本节约基线。此后，综合这三类基线信息形成来年的预算限额，焦点与重点是支出限额，纳入《预算指南》并在预算申报之前向所有支出部门公布，约束其严格遵从预算限额申报预算。“磨合”（迭代）至关紧要，系指通过重复执行某些步骤来逐步接近目标的过程。
1.现行政策基线的实质与重要性
现行政策基线分为支出基线、收入基线和债务基线，分别表示假设现行政策不变的支出、收入和债务“容许水平”。支出基线大于收入基线意味着财政空间为正，预算上尚有余力统筹配置给新政策；小于意味着财政空间为负，预算上无力为新政策提供资源，此时有三种选择：
· 通过调整支出政策消减其支出基线以与收入基线+债务基线相平衡
· 通过调整融资政策提高“收入基线+债务基线”以支持新支出政策
· 以上两种选择的某种组合
重要的是认识到，即便未在中期财政规划框架下准备年度预算，或者中期财政规划作用很小（现状如此），基线筹划也是必需的。
2.新政策基线的实质与重要性
与现行政策基线相对应，新政策基线分为支出基线和融资基线。支出基线反映预算统筹配置给新政策的财政资源容许水平，融资基线反映新政策下的税收与债务容许水平，实质性要求都是分离“政策变化”与“非政策变化”的未来财政影响。只有得到充分论证并且不逾越基线的新政策，才被许可纳入预算，这对遏制预算极大化行为、改进资源配置非常重要。
（二）筹划支出与成本节约基线
现行政策基线和新政策基线统均按当前价格、技术和管理水平得出，没有考虑支出-成本节约的可能性。鉴于节约的可能性总是存在并且很重要，支出部门承诺某个适当水平的支出-成本节约，作为预算申报的一项强制要求是合理的和必要的。财政部门应指导和帮助支出部门建立节约基线，包括严格定义节约和界定计量标准，允许部分或全部留用。但应牢记的是：通过消除问题规划来重建公共支出规划，比渐进地提高效率更重要也更紧迫。
（三）结合基线筹划和经常-资本预算整合的预算申报制式
深度改革预算申报应作为强化预算统筹的逻辑起点和最佳突破口。预算申报不良将直接或间接导致预算审查不良与执行不良。当务之急是采纳融合预算统筹核心要义的全新申报制式：把基线筹划和经常-资本预算整合结合在一起，无论总额预算、配置预算、运营预算，还是确认可接受的风险。表2是某项特定政策（比如环境保护）或规划（比如植被保护规划）的预算申报制式的说明性制式。
上表所示的预算申报制式简明扼要，其根本特征与优势在于把基线筹划、经常-资本支出整合和规划预算的关键信息整合在一起，从而干净利落地抓住了预算统筹所要求的关键点。现行预算申报制式明显不良且落伍，亟需深度改革，无论基于绩效管理还是预算统筹的考虑。
结语
财政资源的预算统筹堪称复杂棘手的社会系统工程，实现突破性进展的关键在于依靠强化预算-政策联结，保证财政资源使用与管理明确联结核心财政成果；依靠经常-资本支出整合为一个预算， 保证财政资源合理配置于当前-未来服务；依靠采用基线筹划程序与方法制定预算，保证财政资源合理配置于现行-新政策。从现状来看，普遍理解三项核心要义依然是一项高度复杂的任务，但理应作为对预算统筹问题进行标准讨论的最佳起点。
本文的关键改革建议包括：制定政策与制定预算保持同步，以使政策引导预算制定、预算约束政策选择；经常-资本支出二分法取代基本-项目支出二分法，融入规划预算以使其整合为严格意义的一个预算；全面采纳基线筹划制定预算决策，使之作为强化预算-政策联结的核心工具发挥作用。这些观点基于如下认知，即只要对原则问题根本不予关注，并且不去解决现实问题背后的根本问题，预算统筹取得突破性进展是不可能的。
主要的配套安排包括：以强化预算程序集中化和宏观指导为核心诉求，深度改革预算编制；深度改革现行预算文件，使其成为唯一最重要的政府政策文件；引入规划、活动和产出的预算分类系统，以支持基线筹划的政策分析，为预算统筹和预算绩效管理创建坚实的微观基础；建立高规格的跨部门支出委员会审查机制，作为系统提高预算审查能力的关键一环；在预算程序的各个阶段、特别是准备和执行阶段，促进部门间及其内部就预算管理的程序性和工作性协调。
注释：
[0]: 〔收稿日期〕2026-01-02
〔作者简介〕王雍君，兰州大学管理学院外聘教授、中央财经大学财经研究院教授，研究方向为财税理论与政策；何文盛，兰州大学管理学院教授、经济学院院长、教授，研究方向为公共财政与预算、预算绩效管理；何忍星，兰州大学经济学院博士后，研究方向为公共财政与预算、预算绩效管理。 〔基金项目〕国家社科基金重大项目“新时代财政政策效能提升的测度理论、方法与中国实践研究”（22&ZD089）；国家社科基金专项项目“地方政府预算绩效管理理论构建、方法集成与路径优化研究”（22VRC138）。
[1]: 当代公共支出管理文献将核心财政成果鉴别为前面的三个层级，本文扩展为四个层级，从而将三个核心层级蕴含的财政风险纳入预算管理与统筹框架。
[2]: 预算风险是财政风险的核心，本文定义为对应预算三级结构即总额预算、配置预算和运营预算的风险。
[3]: 严格地讲，只有《预算指南》成为指导支出部门预算准备与申报的百科全书，“一下”流程颁布与实施全面、详细且严格的预算限额，预算统筹才会大功告成。
[4]: 规划分类指按规划进行支出分类。在公共预算领域中，“规划”特指旨在实现相同政策目标的活动集合，比如垃圾处理规划涵盖垃圾收集、运输、焚烧等活动，这些活动支持环境保护这个相同的政策目标。
[5]: 2015年实施的新《预算法》取消了此前规定的复式预算。实务上，各级政府将资本收入（包括土地等资产销售）用于经常支出的情形相当普遍，容易招致恶化财务状况和财政可持续性。
[6]: 20世纪90年代以来，这些城市无节制地开发、销售资本资产与资源，政府从中获得巨额财政收入。在钱财（“横财”）滚滚而来的背景下，许多收入被轻率地花在经常支出上。净资本资产的锐减换来了财政收入的剧增，但寅吃卯粮的短视和麻痹注定好光景不会长久。这些城市在21世纪前十年中普遍陷入财政困境。主要教训有两个：必须有公共部门平衡表作为财政状况的预警监测机制，必须建立确保将资本收入严格用于资本支出的程序。此外，清晰准确地定义资本支出/收入、经常支出/收入非常重要。其他教训还包括复式预算体制的必要性和重要性不应被低估。
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Budget Coordination of Fiscal Resources: Linking Budget to Policy, Integrating Recurrent and Capital Expenditures, and Baseline Project
Wang Yongjun1,2 He Wensheng1 He Renxing1
(1. Lanzhou University, Lanzhou 730000; 2. Central University of Finance and Economics, Beijing 100081)
Abstract: The key points of budget coordination lie in comprehending three core essentials: strengthening the budget-policy link required for fiscal outcomes to contribute to development goals; enhancing the integration of recurrent and capital expenditures to contribute to the same policy objectives; and fully adopting baseline project in budget formulation. These efforts should include total budgeting, allocated budgeting, operational budgeting, fiscal risk management, and performance evaluation. They should be carried out in a coordinated and consistent manner throughout the stages of budget preparation, review, and execution. Only when these core essentials are widely understood and integrated into budget management practices can budget coordination succeed. Recently, the primary focus should be on replacing the dichotomy of basic and project expenditures with the classification of recurrent and capital expenditures, using the budget declaration format that integrates baseline project into program budgeting as a breakthrough point, ensuring the integration of recurrent and capital budgets into one budget, which will yield the most tangible benefits in terms of budget coordination.
Keywords: Budget Coordination, Budget-Policy Link, Recurrent-Capital Budget, Expenditure Integration, Baseline Program
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