熊炜，外交学院外交学与外事管理系主任、教授、博士生导师，民间外交研究中心执行主任、人类命运共同体研究中心研究员

摘要

民间外交是中国特色大国外交的重要组成部分，也是中国人民外交的重要实践形态。中国民间外交并非政府外交的补充性力量，而是在中国共产党的集中统一领导下，与政府外交协同联动、互为支撑，共同构成人民外交的实践体系。中国特色社会主义进入新时代，中国民间外交逐步实现由民心相通向参与全球治理、由交流主体向治理主体、由服务国家外交向提供全球公共价值转型。未来应进一步拓展社会参与基础，提升企业国际社会履责水平，提升跨文化传播效能，不断增强中国民间外交参与全球治理和促进文明交流互鉴的能力，为推动构建人类命运共同体提供更加坚实的民意支撑。

民间外交因党而立、因党而兴、因党而强，始终同党和人民的事业紧密相连。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，高度重视民间外交在国家对外工作中的独特作用。习近平主席指出：“民间外交是增进人民友谊、促进国家关系发展的基础性工作。”这一重要论述深刻阐明民间外交在中国特色大国外交中的战略定位，为新时代新征程民间外交工作提供根本遵循。

随着中国日益走近世界舞台中央，中国与世界的联系前所未有地紧密，对外交往的主体更加多样、领域更加广泛、层次更加丰富。作为中国特色大国外交的重要组成部分，民间外交凭借稳定性、包容性和灵活性等独特优势，深入各国社会基层、厚植民意根基，与政府外交协同发力，成为凝聚合作共识、深化国际合作的关键力量。

在中国特色大国外交的总体布局中，如何准确把握民间外交的功能定位和价值内涵，推动民间外交与政府外交形成更加有效的协同机制，更好发挥民间外交的积极作用，已成为新时代民间外交研究亟需回应的重要课题。

中国民间外交的理论定位

长期以来，学界研究与政策话语将民间外交界定为政府外交的补充性力量，其理论前提仍然隐含着以政府外交为中心的单一主体倾向。西方外交学研究中的二轨外交、平行外交、次政府外交等相关概念，通常将民间团体、社会组织互动视作官方外交之外的补充形态。这类理论范式虽能够解释部分国家的外交实践，却难以准确把握中国民间外交的实际运行方式和功能定位。

人民史观塑造外交的根本属性。从理论根基来看，中国民间外交植根于马克思主义历史唯物主义的人民史观。历史唯物主义认为，人民是历史的创造者，一切政治制度和社会实践都根植于现实的物质生产和社会交往之中。国家并非超越社会而独立存在的抽象主体，而是在特定历史条件下，由人民的实践活动所生成并承担相应社会功能的制度形态。根据历史唯物主义的观点，外交是社会交往发展到一定阶段后，在国家层面形成的制度化实践。这表明人民交往始终是外交发展的社会基础，中国外交天然具备鲜明的人民性底色。

中国共产党自成立以来，始终贯彻历史唯物主义的人民史观，将人民主体理念深度融入外交实践，推动中国外交既服务国家利益，也立足人民福祉和世界人民的共同事业。毛泽东同志提出，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”，从哲学层面确立人民的主体地位。中华人民共和国成立初期，周恩来同志厘清中国外交的本质属性与实践要义，指出“外交是通过国家和国家的关系这个形式来进行的，但落脚点还是在影响和争取人民，这是辩证的”。这一重要论述深刻揭示政府外交与人民外交的辩证统一关系。陈毅同志指出：“中国的人民外交，是通过政府外交和民间外交两种形式来实现的。这两种形式的密切结合和灵活运用，构成了我们人民外交的体系，成为我们对外工作的最大特色。”王炳南同志也将中国外交的经验概括为：“我国的外交是建立在无产阶级国际主义基础上的人民外交，是通过政府外交和人民外交两种形式来实现的，两者相辅相成，互相促进。”

政府外交与民间外交协同联动的生成依据。中国之所以形成政府外交与民间外交协同联动、互为支撑的对外交往格局，是党的领导、制度属性、历史实践与基本国情共同作用的必然结果。从政治属性来看，坚持党的集中统一领导是根本前提。我国外交服务于最广大人民的根本利益，党统筹国家意志与社会诉求，能够实现国家层面、社会层面外交力量的整合统一，避免西方体制下国家行为体与社会行为体相互博弈、彼此割裂的问题。从历史实践来看，中华人民共和国成立初期遭遇外部封锁时，单一政府外交难以突破困局，民间外交成为拓局开路的重要力量，官民协同的格局在实践中逐步巩固。从现实国情来看，我国拥有海量社会组织、基层力量与民间资源，将社会活力纳入总体外交布局，能够最大化释放外交效能。

两大实践形态的辩证统一。在中国共产党的集中统一领导下，政府外交与民间外交分工明确、功能互补、协同联动，共同构成人民外交的两大基本实践形态。其中，政府外交聚焦国家层面的制度性交往与战略沟通，是人民意志在国家外交层面的集中表达；民间外交立足社会层面开展常态化互动，持续夯实国家关系的民意基础与社会根基，是人民主体在社会层面的直接外交实践。

二者并非相互割裂、主次有别的独立渠道，而是同一外交实践互为表里、辩证统一的两个维度，始终围绕人民外交总体目标同向发力，集中彰显中国外交鲜明的人民属性。依托这种国家层面与社会层面深度融合的运行逻辑，中国外交走出了不同于西方多轨外交模式的发展道路，形成独有的制度优势。由此可见，民间外交的功能定位不应被简单界定为政府外交的补充，而应被理解为人民外交的重要实践形态。依托国家力量与社会力量的有效协同，中国特色大国外交方能实现国家利益、人民利益与人类共同利益的有机统一。

中国民间外交的历史演进与结构生成

中国民间外交的发展演进与新中国外交事业同频共振，始终在中国共产党集中统一领导下有序推进，是国家总体外交体系中的重要组成部分。其发展过程不仅是对外交往领域持续拓展的历史过程，也是组织体系、运行机制和功能结构不断建构完善的过程。

民间外交制度基础的形成。中华人民共和国成立初期，在国际环境日趋封闭、官方交往空间受限的背景下，中国高度重视发挥民间外交的独特作用，逐步形成政府外交与民间外交相互配合的对外工作格局。民间外交通过人民团体和民间渠道积极开展对外联络，为突破外交困局、联通外部世界、培育国际友好关系开辟重要路径，与政府外交同步布局、协同发力，共同服务于外交战略大局。正如相关研究指出，“从中国特色来看，在中国共产党取得执政地位以后，不但马上着手创立新中国的官方外交，而且几乎是同时就创立了新中国的民间外交”。

20世纪50年代，中国逐步建立起党中央集中统一领导、条块结合、规范有序且兼具灵活性的对外工作机制。1953年，中共中央设立中央国际活动指导委员会，统一指导各类人民团体和社会组织的国际活动。1958年，中央对涉外管理机制进一步优化调整，将相关职能整合至中共中央外事小组与国务院外事办公室，形成更加统一高效的外事工作协调机制。这一系列制度安排将民间外交全面纳入国家总体外交布局，从顶层设计上保障民间外交始终锚定国家战略目标。

在具体运行层面，中国逐步形成职责明确、分工协作的民间外交组织体系。其中，外交部主要负责政府外交，主要承担国家间正式承认、建交谈判与条约签署等事务；民间交流和党际联系等柔性外交活动，则在中央对外联络部和中央宣传部统筹指导下有序开展。一批功能明确、特色鲜明的专业化民间外交机构，在实际运作中承担着重要的外交功能。例如，中国人民对外友好协会通过组织文化交流、友好访问和学术往来等活动，广泛联结各国社会团体和友好人士，为中国政府发展外交关系夯实社会民意基础；中国国际贸易促进委员会聚焦尚未建交的国家和地区，通过签订民间贸易协议、跨境经贸合作突破外交阻隔，以经济往来带动政治互信；中国人民外交学会依托经验丰富的外交官和专家学者等优质人才资源，重点对接未建交国家政界人士、学者和社会代表，有效发挥民间外交的替代性、衔接性作用。

整体而言，这一时期的民间外交在党的统一领导下，既保持民间交流形式灵活、联系广泛的特点，又始终服务于国家总体外交战略，成为连接国家外交与社会交往的重要桥梁。

民间外交多层次结构的生成。改革开放开启了我国全方位对外开放的新征程，对外交往格局全面拓展。邓小平同志高度重视民间外交，指出“要积极开展人民外交活动”。这一时期，民间外交在经贸合作、地方交往、人文合作等领域持续深化，与政府外交形成分工协作、相互支撑的格局，构成多层次的对外交往体系。

地方对外交往制度化、常态化发展，是这一时期最重要的创新之一。友好城市机制的建立，使地方政府、社会组织和普通民众成为国际交流的重要参与者。1973年，天津市与日本神户市建立新中国第一对友好城市关系，此后友好城市迅速发展。1985年，外交部将友好城市界定为人民外交的重要组成部分：“友好城市是我国人民外交的重要组成部分，是我国各地贯彻对外开放政策、开展对外交流与合作的一条重要渠道。”依托友好城市机制，各地在经济、教育、文化、科技和城市治理等领域开展常态化国际合作，将国家宏观外交关系转化为具体可落地的地方合作与社会互动，形成覆盖广泛的地方国际合作网络，推动国家间关系向地方合作和社会互动层面延伸。

伴随对外开放持续深化，各类对外交流机构和社会组织不断发展壮大，成为民间外交的重要参与力量，推动民间外交运行更加制度化、活动开展更加专业化。例如，中国人民对外友好协会在推动友城合作、民间访问和文化交流方面发挥重要桥梁作用；中国国际贸易促进委员会通过组织经贸代表团、国际展会和企业合作网络，促进中国企业联通世界市场；各类学术机构、行业协会和教育机构通过学术会议、合作研究和人员交流等形式，广泛参与国际互动；推动双边和多边的对外文化交流蓬勃发展。

综合来看，改革开放时期中国民间外交的多层次运行结构形成，在参与主体、交往领域、运行架构三个层面实现全面拓展：参与主体扩容为中央机构、地方政府、社会组织，打破早期单一化的参与模式；交往范围从传统政治友好联络，拓展至经贸、科教、城市治理等领域；运行机制上构建起中央统筹、地方落实、社会参与的立体化联动机制。这一立体化运行体系，为新时代中国民间外交实现范式转型、拓展多样功能奠定坚实基础。

新时代中国民间外交的范式转型与功能拓展

中国特色社会主义进入新时代，在习近平外交思想科学指引下，中国特色大国外交取得全方位、开创性历史成就。随着综合国力不断提升与对外开放走向纵深，中国参与国际事务的能力与全球影响力持续增强，对外交往实现从被动融入世界到主动塑造国际环境的历史性转变。在这一背景下，民间外交深度融入国家总体外交布局，广泛参与全球治理、公共卫生、减贫发展和文明交流等议题，与政府外交协同发力，成为推动构建人类命运共同体的重要实践力量。新时代中国民间外交围绕实践形态、主体角色、价值内涵进行系统性转型，功能边界持续拓展，呈现全新的发展样貌。

从民心相通到参与全球治理：民间外交实践模式的转型。传统民间外交以人文交流、友好往来为主要形式，主要目标是实现中外民心相通。中国特色社会主义进入新时代，伴随共建“一带一路”推进与全球治理体系深刻调整，民间外交逐渐突破传统人文交流范畴，开始广泛参与减贫发展、公共卫生等全球性议题，转向深度参与全球性事务，专业化、务实化特征愈发凸显。

在这一过程中，政府外交与民间外交形成优势互补的协同格局。政府外交聚焦顶层设计与宏观战略对接，勾勒国家对外合作的整体“大写意”；民间外交则深耕海外基层社会，聚焦民生发展等“小而美”的具象领域，打磨对外合作的细腻“工笔画”。这种由政府统筹战略方向、民间力量推动具体项目的协同机制，将国家宏观政策转化为当地民众可感知、可受益的实际成果，有效消解国际社会的刻板印象，推动中国外交的人民性从理论理念落地为基层实践。

技术赋能跨境减贫是新时代民间外交扎根基层的典型实践形态。菌草技术作为中国特色民生技术成果，已在全球百余个国家落地推广，成为助力海外减贫发展的标志性民间合作项目，产生显著的经济、社会、环境效益。中国民间专家和技术团队直接深入农村与部落一线，以面对面的技术指导帮助当地群众培育特色作物、拓宽增收渠道。这种民间合作机制，不仅实现技术赋能与民生改善，更以具象化实践传递中国以人民为中心的发展理念，发挥出政府外交难以替代的民意筑基作用，体现出新时代民间外交从交流交往向发展合作转型的新特点。

中国式治理经验的跨境移植同样印证了这一转型。中国民间组织通过“中老减贫示范村”等项目，不仅协助当地完善供水、手工业作坊等基础设施，提供高产作物种子等生产资料，还协助村委会建立起“村民理事会”和“农户合作社”等基层治理机制，传授资产管理、收益分配等治理经验。这体现出民间外交从理念传播向治理经验共享转变，通过将中国的发展经验、技术成果和治理理念转化为可感知、可参与、可共享的现实成果，不断夯实中国参与全球治理的社会基础和民意根基。

从交流主体到治理主体：民间外交角色的升级。新时代中国民间外交的重要变化，还体现在民间组织国际参与能力显著增强。在全球治理议题日益复杂的背景下，中国民间组织的国际参与能力不断提升，逐步成长为议程设置、观点表达与实践落地的重要参与主体，与政府外交构建起优势互补、协同发力的对外工作格局。

在全球人权治理领域，民间组织成为我国对外发声、回应国际关切的重要补充。面对复杂的国际人权舆论斗争，中国人权研究会、中国人权发展基金会等民间组织和机构常态化参与联合国人权理事会常会，通过发表口头宣言、提交书面发言、举办主题边会等务实方式，向国际社会全面介绍中国在妇女儿童权益保障、残疾人发展、脱贫攻坚与人权进步等领域的实践成就。这种以民间身份、从社会组织视角出发的舆论发声，能够有效跨越意识形态壁垒，以翔实的数据和基层案例回应国际关切，形成政府官方与民间协同发力、多维立体的对外传播与舆论引导格局。

在全球气候治理领域，民间力量成为推动多边合作、落实全球治理责任的重要实践者。中国民间组织国际交流促进会等机构联合国内环保组织、智库与企业，依托在联合国气候变化大会“中国角”平台连续举办多场围绕“绿色低碳转型”和“应对气候变化民间行动”的边会。

在可持续发展等领域，中国民间组织通过积极宣介中国民间的环保倡议，主动展示中国民间社会在荒漠化治理、可再生能源普及和社区减排等领域的实践成果，全方位丰富中国参与全球气候治理的话语体系，有效增强中国对外治理叙事的真实性与感染力，夯实我国参与全球环境治理的社会基础。

从服务国家外交到提供全球公共价值：民间外交功能内涵的拓展。习近平总书记指出，要坚持外交为民，全心全意为人民服务。构建人类命运共同体理念与全球发展倡议明确坚守以人为本的核心立场，强调各国人民是全球治理的重要参与者与最终受益者，赋予中国民间外交全新的时代内涵。如今，民间外交突破服务国家对外交往的单一工具属性，主动向国际社会传播以人为本的价值理念，以务实行动参与全球治理，在国际社会中发挥着累积战略互信、凝聚价值共识的关键作用。

跨国人道主义援助与公共卫生合作，是民间外交输出全球公共产品的重要载体。面对重大突发公共卫生事件、国际自然灾害时，中国民间组织、智库机构、行业协会和公益团体凭借高效的动员能力，第一时间向受灾国基层社区运送紧缺的医疗、生活物资，在当地开展长期性的社区健康推广、安全饮水、妇女儿童营养改善等微观项目。这类帮扶行动以纯粹的善意与务实的帮扶跨越制度差异与文化隔阂，将中国外交的人民性转化为国际社会广泛认可的公信力，夯实国家间政治互信的民意根基。

中国民间外交通过知识共享和能力建设，助力全球共同发展、凝聚人类命运与共的价值共识。依托联合国可持续发展目标框架，中国智库、行业协会、绿色发展组织等面向广大发展中国家，积极分享减贫、生态文明建设方案和数字化转型等成熟经验，通过在非洲、东南亚开办“鲁班工坊”、社区可再生能源微电网建设等务实举措，精准赋能当地自主发展能力。这种扎根民间、聚焦民众的深度协作，将构建人类命运共同体的宏大理念，转化为各国人民并肩面对挑战、共享发展成果的真诚合作，推动中国特色外交价值体系在全球层面落地生根。

总体来看，新时代中国民间外交实现由交流交往向治理参与、由辅助配合向主体协同、由服务国家外交向提供全球公共价值的系统性转型。历经转型发展，民间外交的参与领域不断拓展、治理功能持续增强、价值内涵不断丰富，与政府外交协同联动的运行机制愈发成熟，已然成为中国特色大国外交体系中不可或缺的组成部分，持续为构建人类命运共同体注入民间力量。

中国民间外交的现实挑战与实践路径

当前，国际环境深刻变化，全球治理议题日趋复杂，中国民间外交在主体培育、实践载体建设和国际传播等方面仍存在部分短板。立足新时代对外工作要求，需靶向施策、系统完善，从夯实社会根基、强化企业担当、创新传播体系三大方向发力，推动民间外交高质量发展，充分发挥其在构建人类命运共同体中的重要作用。

夯实社会基础，增强民间外交主体活力。经过长期发展，中国民间外交在基层民生项目合作与多边机制主体化发声中取得显著成效。但从参与主体结构看，当前承担海外民生援助、参与国际组织多边对话的民间行为体，仍以各类半官方社团、行业协会、体制内智库等机构为主，普通民众、专业志愿者、基层社群的跨国社会交往网络参与度相对不足，社会动员能力有待提升。加之个别西方国家仍习惯以“官方—非官方”的对立话语体系理解中国民间外交，对中国民间组织与国家治理体系的协同关系存在认知偏差。在这一外部语境下，若中国民间外交缺乏来自社会基层和多样化行业生态的自发性意见支撑，其社会亲和力和国际公信力将持续受限。特别是在气候变化、卫生健康等日益强调“公众共情”和“社群互动”的全球性议题时，民间外交在化解外部意识形态偏见、培育民间战略互信方面的柔性沟通优势尚未得到充分释放。

因此，新时代民间外交建设亟需进一步充实社会内涵、夯实民意根基。应在坚持党中央集中统一领导、依托总体外交制度优势的前提下，多措并举激活社会活力。一是健全社会资源动员机制，培育更多深耕环保、扶贫、青年交流等专业领域的自主性社会组织。二是搭建多层次的公众参与渠道，推动民间外交的实践触角延伸至中外民众日常互动的微观实践，让青年群体和基层力量成为对外交往的自觉参与者，稳固中国民间外交的社会根基。

强化企业担当，拓展民间外交实践空间。随着共建“一带一路”深入推进，海外中资企业已逐步成长为民间外交的重要实践主体之一，是将国家合作政策转化为当地民生福祉、实现民心相通的关键载体，兼具经济功能与天然的民间外交属性。其日常经营、项目建设与社会责任实践，直接塑造海外民众对中国的认知。相较于西方跨国企业成熟的公共外交体系与社会责任运作模式，我国部分出海企业仍存在发展短板：存在“重建设、轻融入”“重投资、轻运营”的思维，对企业所在地周边的社区环境、劳资关系和公共舆论关注不足，跨文化沟通、社区治理与风险应对能力有待提升，其正向经济贡献易被外部势力政治化、污名化，进而影响政府层面的外交成果。

为破解这一难题，需引导海外企业从单一经济合作主体向兼具经济效益、社会责任与文化沟通能力的复合型民间外交主体转型。一方面，开展对标借鉴，吸收西方跨国企业在社区治理、舆情应对、长效社会责任建设等方面的成熟经验，建立本土化运营与沟通机制。另一方面，完善引导与赋能体系：政府与行业协会加强政策指引与能力培训，督促企业做好本土员工的文化赋能与职业技能培训；引导企业借鉴菌草技术、中老减贫项目等柔性合作经验，主动参与海外社区的公共服务、基层减贫和环保公益等民生项目，推动企业资本优势、产业优势真正转化为促进中外民意融通的社会纽带，实现经贸合作与民间外交双向赋能。

创新国际叙事体系，提升跨文化传播效能。新时代中国民间外交在全球价值层面的升级，不仅要求我们在多边舞台上实现主体性发声，更要求将“以人为本”的全球治理理念转化为国际社会普遍认同的公共价值。然而，在社交媒体与新兴数字平台快速发展的舆论环境下，国际舆论传播日益呈现碎片化、情绪化和去中心化的特征，海外受众尤其是青年群体，更依赖具象化的日常社会互动与情感共鸣，传统单向灌输式的传播模式已难以适配当下的跨文化传播规律。从这一意义上看，新时代民间外交“讲好中国故事”的本质，已从单纯的信息输出，转向跨国社会联结与情感共鸣构建。

面对复杂严峻的国际舆论博弈，部分民间外交主体存在传播思维固化问题，仍沿用单向宣讲的传统模式，缺少分众化、柔性化的叙事能力。在气候变化、公共卫生等全球治理中，中国民间大量务实有效的合作成果、善意举措，易被外部舆论刻意曲解、标签化与意识形态化，弱化中国故事的国际公信力与情感亲和力。习近平主席指出：“国之交在于民相亲。”民间外交亟需加速推进国际话语体系的去行政化与柔性化转型，立足中国外交的人民性本质，将宏大的国家叙事拆解为海外受众易于理解、乐于接受的生活化、具象化故事。依托深耕跨国网络社群、青年学者对话、民间公益协作等方式，以菌草技术出海、跨境减贫示范、弱势群体权益保障等鲜活实践为载体，让海外公众在真实可感的民间合作中消解认知偏差、积累情感认同。同时培育兼具专业素养与跨文化共情力的民间发声网络，让中国故事真正润物无声地融入全球主流舆论，为推动全球治理体系变革筑牢民意根基。

结语

习近平主席指出：“我们必须大力加强文明交流互鉴，而民间外交则是推进文明交流互鉴最深厚的力量。”当代中国正在积极探索走出一条有中国特色的大国外交之路。中国民间外交的发展历程表明，外交不仅是国家间关系的协调机制，也是人民之间理解、信任与合作的实践过程。中国民间外交之所以能够在不同历史时期持续发挥作用，关键在于始终坚持党的全面领导、坚持人民主体地位，将国家发展与世界发展紧密结合。中国民间外交所独具的包容性、灵活性与稳定性，在国际关系中愈发彰显跨越政治隔阂、增进战略互信的独特价值。

面向未来，伴随参与主体日益多样、合作领域不断深化与数字化传播全面赋能，中国民间外交将始终坚持以人民为中心的发展思想，以心相交、以诚相待，在促进文明交流互鉴、增进国际社会民意基础、推动构建人类命运共同体方面发挥更加重要的作用，为推动构建更加公正合理的全球治理体系、开创中国特色大国外交崭新局面，贡献源源不断的民间力量。

《学术前沿》（2026年 第12期）