记者 田国宝
两天之内出台8份文件，废止10份旧规。政策调整覆盖拿地、融资、建设、销售、按揭和交付等房地产市场全链条，从项目公司制、融资主办银行制，到预售条件、资金监管和开发贷期限。
现房销售就此被正式推到了舞台中央。一个清晰的信号是：决策部门正在按照既定的施工图加快构建房地产发展新模式。
8月28日，住房和城乡建设部、自然资源部、国家金融监督管理总局联合印发《关于完善商品住房销售制度的通知》；中国人民银行、国家金融监督管理总局联合印发《关于改革完善房地产信贷管理 推动加快构建房地产发展新模式的意见》；国家金融监督管理总局同日发布商品住房开发贷款、个人住房贷款、商业地产贷款、城市更新项目贷款和房地产信托业务5份管理办法。
前一天，中国证监会发布《关于资本市场支持构建房地产发展新模式的意见》，提出改革完善房地产融资制度，构建与房地产发展新模式相匹配的资本市场服务体系。
过去二十多年，房地产行业的资金循环的运行围绕预售制度展开，高负债、高杠杆、高周转模式由此形成。近几年市场持续下行，销售回款放缓，预售资金被挪用、项目停工和延期交付等风险集中暴露。
三部门就《关于完善商品住房销售制度的通知》答记者问时称，近日，恒大地产的破产清算及许家印案的公开宣判，是房地产开发经营“三高”模式弊端暴露的有力证明。改变“三高”模式，迫切需要通过改革商品住房销售制度、加强预售资金监管，引导房地产开发企业根据自身实力合理确定开发经营规模、强化风险意识，促进房地产行业稳健经营、高质量发展。
房地产流动性风险的影响早已超出行业本身。房企集中出险削弱市场信心，住房价格回落影响居民资产负债表，消费意愿受到抑制；建筑、建材、家电、家居和金融等上下游行业均被波及；2025年，地方政府国有土地使用权出让收入已不足2021年的一半。
一系列新政正是在此背景下密集出台。不同于过往的是，这一次，房地产行业的基础制度被系统性地改写了。一位国有房企高管对经济观察报表示，这套政策不是一般意义上的市场调控，而是对行业运行制度的重构。
规范预售，鼓励现售
8月28日新政发布当天，一家大型房企集团总部召集各区域和城市相关条线负责人开会，要求在全国范围内暂停投资，全面盘整存量项目。总部会议后，区域公司评估了政策对销售的影响，决定尚未取得预售许可证的项目暂停蓄客，已取证的项目按去化率、竣工节点等给予不同程度的资源倾斜。
该房企某区域销售负责人高欢负责的一个住宅项目已蓄客数月，原计划9月中旬取证、国庆开盘销售。但在8月31日，该项目的接待中心暂时关闭，部分销售人员分流至其他项目，几场已经敲定的营销活动也被取消。
该项目正处于主体施工阶段，个别楼栋建至三四层，多数刚出正负零（主体工程的基准面，主体工程基准面下工程完成，即达到正负零）。新规提出，商品住房项目实行预售的，单体建筑应完成主体结构封顶，具体条件由各地结合实际确定。按此要求，项目要等到主体结构封顶才能申请预售证。
对“具体条件由各地结合实际确定”这一条款，市场理解不一。东方证券研报认为，新规没有把主体结构封顶设为全国统一的强制条件，地方仍有一定灵活空间；国盛证券、开源证券和摩根士丹利则认为，封顶取证将成为底线。
无论地方细则如何，销售节点后移已经明确。旧规下，一个项目从拿地到取证通常需要半年左右。新规以主体结构封顶作为预售条件，取证时间可能延长至一年左右；采取现房销售，周期可能达到两年左右。
高欢仍在等待项目所在城市出台实施细则。新规虽未禁止预售，但集团需要重估政策对预售项目的影响，以及购房者是否还会接受预售，再决定推盘方案和时间。
在她看来，销售模式由预售转向现房销售后，销售人员对成交的影响会减弱。预售情况下，销售人员可以通过描绘项目未来形态促成交易；现房销售时，产品和配套已经呈现，购房者的判断更多取决于实际品质。
市场回归常态以来，不少新房在预售阶段去化率较低，多数房源转为现房后才卖出，事实上已是现房销售。新政下，预售项目和现房项目同台竞争，高欢认为，购房者会更倾向于购买现房，预售制会被自然淘汰。
一位房地产研究人士认为，过去商品住房预售中，预售合同和按揭合同签订后，项目建设和企业经营风险在相当程度上转移给购房者。即使项目停工，借款人仍需履行还贷义务。推行现房销售、加强预售资金监管，可以降低“先交钱、后收房”产生的交付风险。
资金链重置
销售节点后移，对房企最直接的影响是回款延后。上述国有房企高管说，旧规下，一二线城市项目从拿地到开始回款通常约需半年，主体结构封顶、按揭贷款发放后，现金流逐步达到峰值；部分项目监管账户中的资金在满足建设需要后，富余部分可以适量提取。
新政下，项目从拿地到取得回款至少需要一年，现房销售项目的回款周期则在两年以上。预售资金监管也进一步收紧，购房人首付款、个人住房贷款等须全部存入监管账户，项目完成竣工验收、水电气热等配套设施具备交付条件后，监管才能解除。
上述国有房企高管预计，新政实施后，房企回款时间至少延后一年。项目施工期间，购房款不再是主要建设资金来源，开发前期的资金压力随之增加。
新政不再区分“重点监管额度”和“非重点监管额度”，全部购房资金监管至项目竣工备案后。开源证券判断，新项目预售资金将更接近全程封闭管理。
上述国有房企高管说，2022年以来，出于保交付需要，民企以及部分信用较弱的国企、混合所有制房企的项目预售资金已接近全流程封闭管理；部分城市的少数央企项目仍可适度提取富余资金。因此他判断，新政前后，民营房企和混合所有制房企的资金监管力度变化有限，大型央企和头部地方国企的现金流受到的影响可能更大。
销售回款被锁定之后，开发贷款也被严格限定。过去，项目在建设期开始销售，回款可用于偿还开发贷款和支付工程款，集团总部还能在不同项目之间调度资金。新规则要求，开发贷不得跨项目调拨，不得用于缴纳土地出让金及相关税费、项目分红或其他投资；项目收入不得归集至集团、母公司或其他关联企业，股东不得抽回资本金。上述国有房企高管认为，集团总部的资金池将由此逐步瓦解。
由此，开发贷款的角色也随之变化。过去，开发贷主要用于衔接前融和预售款，对项目工程建设的作用有限。
按照新规，预售项目开发贷款期限原则上不超过3年，最长不超过5年；现房销售项目原则上不超过5年，最长不超过7年；首次还本时间安排在项目竣工备案之后。项目开发期间的偿债压力由此下降，开发贷款承担更多建设资金，项目从开发建设到竣工备案对销售回款的依赖降低。
证监会文件提出，改革房地产开发融资方式，推动房地产开发融资从依赖主体信用转向基于项目情况。新规还分别调整了信托融资、权益融资、债券融资和资本市场融资。上述国有房企高管认为，房企可选择的融资渠道有所增加，但各类融资的约束条款更多，准入门槛也更高。
金融机构在房地产开发中的角色也面临重置，过去对集团授信，依赖主体信用背书，未来要转向单个项目。主办银行制则要求银行从单纯的放款人升级为项目资金的封闭管理人。过去开发商能在不同银行和不同项目之间腾挪资金，以至于“十个锅七个盖”也能极限运转，现在主办银行要担负项目全周期的资金监管责任，确保专款专用。贷款期限拉长，旨在匹配项目建设周期，但也意味着银行资金在项目上沉淀更久，对银行的资产管理和风险定价能力提出了更高要求。
投资半径收缩
新政出台后，高欢所在房企原则上暂停对外投资。她解释，暂停投资不等于不再拿地，而是集团需要按新的回款模式重新安排资金，并以项目为单位建立全周期现金流管理体系，对接项目公司制、主办银行制和资金封闭管理的要求。
回款模式改变，房企的投资回报周期随之拉长。高周转年代，一笔资金一年内可以投资两次甚至三次；2022年以后，仍有少量房企能在半年到一年左右收回部分投资；新政下，一笔资金投出去，需要两到三年收回。
高欢说，按集团原来的计划，其所在区域有几个项目将在年内收回部分投资，新政后，这一计划推迟至明年或后年。如果区域内的销售回款达不到预期，下一步投资计划也将受到严重影响。
在她看来，回款减少或延后，房企阶段性可支配资金减少，年初做好的投资、开工、竣工计划都要推翻重来。“比如，我们今年投资计划本来是500亿元，但只能回款200亿元，还得保留50亿元应急，所以最多只能投150亿元。”
上述国有房企高管说，新政出台后，其所在集团将进一步收缩投资范围，原则上不再进入三四线城市，东南沿海部分市场较好的区县也将被砍掉。未来投资将集中在不超过10个核心城市，且主要在这些城市的核心区域寻找机会。
他表示，2023年以来，受市场下行影响，其所在集团投资的项目多数处于亏损状态。拿地时测算的毛利率可以达到30%，开盘后各种优惠算下来，只剩20%左右；一年内清盘可以维持一定利润，两年清盘保本，两年无法清盘则亏损。
在他看来，过去投资拿地主要判断半年后开盘时的市场行情，尚且屡屡失误；新政下要预判一年甚至两年后的行情，在当前不确定的市场中，只能靠运气。
“原来我们只是强调核心城市的核心地段，但未来，这种选择逻辑远远不够用，投资模型的颗粒度需要更加精细。”他说，无论预售项目还是现售项目，新政都对房企的投资能力提出了更高要求，现金流制约、市场不确定性和投资难度加大，都会进一步限制房企的投资和新开工规模。
一家房企的城市公司负责人告诉经济观察报，新政后，其所在城市的投资额将减少一半左右，下半年原计划重点投资的几个项目已不是“志在必得”。集团下一阶段的重点是尽快消化存量项目。
他预计，未来一段时间，新房新增供应会减少，新房市场供大于求的局面会有所改善。但目前头部开发商仍有不小库存，短期内清库存可能造成局部市场踩踏，尤其是非核心区的存量项目，急需快速变现。
重构房地产
中国房地产制度的形成，始于城镇住房由福利分配向商品化转轨。随着城镇人口增长，住房供给日趋紧张，20世纪90年代初，商品房开始出现。1994年《城市房地产管理法》确立商品房预售制度，1998年“房改”启动住房分配货币化改革后，商品房预售制度通过《城市房地产开发经营管理条例》等法规得以延续，在商品住房销售中沿用至今。
上述房地产研究人士曾参与房改政策制定。他告诉经济观察报，当时城镇住房短缺，国有企业开发资金不足，因此借鉴香港“卖楼花”的做法推出商品房预售制。他认为，这一制度本应随市场条件变化适时调整，但由于种种原因，一直延续约30年。
按照当年的房改设计，住房供应“两条腿走路”，一条是面向中低收入家庭、具有社会保障性质的经济适用住房体系，另一条是面向高收入家庭的商品住房供应体系。但保障房体系的发展一直落后于商品房体系。
上述房地产研究人士认为，保障房体系发展滞后，低收入群体的住房需求得不到满足，只能购买商品房，为此要掏空“六个钱包”。这是家庭资产和负债中房地产及房贷占比偏高的根源。
预售制度下，购房者在项目建成前就把首付款和按揭贷款交给开发商；预售资金普遍缺乏有效监管，挪用情况较为严重；项目一旦烂尾，购房者拿不到房子，还要按月偿还按揭贷款。
此前已有住建等部门的专家批评预售制和房贷安排。过去的房地产销售中，开发商卖掉房子拿到现金，银行旱涝保收，风险全部集中在购房者身上。
批评者之一曾告诉经济观察报，银行和开发商都是法人机构，有充足资源制定贷款规则和预售规则以规避风险；购房者是个人，既缺乏识别不利条款的能力，也没有与银行和开发商博弈的筹码，最终成为这一轮房地产出险的最大受害群体。
新政的核心是重新分配房地产交易的风险和责任，并最大限度保护购房者。上述房地产研究人士认为，银行放贷赚利息，就要承担贷款收不回的风险；开发商提前收了购房款，就有义务把房子建好交付。
新政实施后，预售资金锁定在项目监管账户中，集团总部的资金调度功能明显减弱，未来将更接近投资管理平台，项目公司的地位上升。上述国有房企高管认为，过去房企拼的是周转速度和融资能力，未来比的是单个项目的产品力、成本控制和投资能力。
2021年以来，受房地产流动性风险影响，大量建筑商、供应商因无法收回工程款和货款而面临生存危机。新政下，工程款和货款有开发贷和预售资金双重保障；不过，房企短时间内收缩投资，也意味着建筑商和供应商的订单可能减少。
房地产市场这些年
1988年，国务院印发《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，提出将住房实物福利分配改为货币工资分配，推动住房商品化。同年通过的宪法修正案规定，土地使用权可以依照法律规定转让。
1990年，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，确立土地使用权有偿、有期限出让制度，城市土地进入市场，商品房开发由此获得土地来源。
1994年，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出建立面向中低收入家庭、具有社会保障性质的经济适用住房体系，以及面向高收入家庭的商品住房供应体系。同年，全国人大常委会通过《城市房地产管理法》，确立商品房预售制度。
1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。同年，中国人民银行发布《个人住房贷款管理办法》，个人住房贷款制度由此建立。
2002年，原国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》；两年后，经营性建设用地招拍挂出让制度全面实施。
2003年，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，提出房地产业已成为国民经济的支柱产业。同年6月，中国人民银行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，为房企开发贷和个人按揭贷款申请提供依据。
2005年至2016年，房地产调控经历多轮收紧与放松，住房信贷和限购是主要工具，预售、融资和回款等基础制度变化不大。
2016年中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的、不是用来炒的”。
2020年8月，住房和城乡建设部、中国人民银行在北京召开重点房地产企业座谈会，会同相关部门形成重点房地产企业资金监测和融资管理规则。这套规则被市场概括为“三道红线”。
2021年12月，中央经济工作会议提出探索新的发展模式。
2022年1月，住房和城乡建设部、中国人民银行、原银保监会联合发布《关于规范商品房预售资金监管的意见》，明确预售资金监管额度和重点监管资金按工程节点拨付等要求。
2023年，中央金融工作会议和中央经济工作会议均提出加快构建房地产发展新模式。
2024年7月，二十届三中全会《决定》再次提出加快构建房地产发展新模式，改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。
2025年政府工作报告提出，有序搭建相关基础性制度，加快构建房地产发展新模式。
2026年3月，全国人大审议通过的“十五五”规划纲要提出，有力有序推行现房销售，推行房地产开发项目公司制和融资主办银行制。政府工作报告进一步提出，深入推进房地产发展新模式的基础制度和配套政策建设。
2026年8月，房地产行业依靠预售回款和集团资金调度扩张的模式改变。
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