一、光武帝的民族政策与其边防政策

承西汉以来民族问题的余绪，东汉建国伊始，北方匈奴、西北诸羌及西域各族、东北乌桓与鲜卑，还有南蛮、西南夷等少数族，即活跃于东汉边境或临近边境的内地，对东汉政权构成或大或小的威胁，边防问题成为汉光武帝刘秀安邦定国的严重问题。光武的边防政策及其措施因此而展开。

其一，以武力镇压与迁徙两手平定西羌。西汉时期，内附羌人被就近安置于陇西、金城等郡。王莽时期，“西羌寇边，遂入居塞内，金城属县多为虏有”。东汉建武初，隗嚣割据陇西，“招怀诸羌豪酋，遂得为用”，以抗汉军。至建武九年（33）东汉平陇西时，陇西一带羌人已甚众，与汉人杂处且双方矛盾较深。刘秀乃承西汉旧制，设护羌校尉于令居塞，“持节领护，理其怨节，岁时循行，问所疾苦”，力图缓和汉羌矛盾。然而，曾经同隗嚣联合的西羌各部，依然与东汉敌对，频频侵扰金城、陇西、临洮一带。对此，刘秀予以坚决打击。建武十年，“先零羌与诸种相结，寇金城、陇西，汉遣中郎将来歙等击破之，斩获数千人，获牛羊万余头，谷数万斛” 。十一年，“先零种复寇临洮，陇西太守马援破降之。后悉归服，徙置天水、陇西、扶风三郡” 。十三年，“武都参狼羌与塞外诸种为寇，杀长吏。援将四千余人击之，……羌遂穷困，豪帅数十万户亡出塞，诸种万余人悉降，陇右清静” 。在武力镇压羌人的同时，刘秀实行分割羌众并徙其种人与汉民杂处之策。如马援平羌乱后，即迁羌人至天水、扶风、陇西一带，招还金城流亡在外的汉民。当时，金城居羌以西，道远寇多，汉廷有人主张放弃。马援上言：“破羌之西，城多完牢，易可依固；其田土肥壤，灌溉流通。如令羌在湟中，则为害不息，不可弃。”刘秀下诏武威太守梁统悉令还金城客民。马援修城郭，开水田，恢复生产；对于居住塞外从事游牧的羌人，遣归附的羌豪杨封等前往劝谕，皆来和亲。此外，汉还“筑（归义）城以招徕”。通过以上努力，东汉初期金城、陇右的羌患“不复为国家忧” 。

其二，防御与分化匈奴。匈奴是秦汉以来中原政权最具威胁的敌人。东汉初年，匈奴经常寇略边境，支持地方实力派卢芳控制了五原、朔方、云中、定襄、雁门五郡。建武九年，刘秀遣大司马吴汉、骠骑将军杜茂击卢芳，均未奏效，而匈奴“入寇尤深”。汉因无力反击，只得增加缘边各郡军队，广筑亭候、大修烽火，以备匈奴。《后汉书·南匈奴传》：“匈奴左部遂复转居塞内，朝廷患之，增缘边兵郡数千人，大筑亭候，修烽火。”同书《杜茂传》：“十二年，遣谒者段忠将众郡弛刑徒配茂，镇守北边，因发边卒，筑亭候，又发委输金帛缯絮供给军士，并赐边民，冠盖相望。”《王霸传》：“诏令霸将弛刑徒六千余人，与杜茂治飞狐道，堆石布土，筑起亭障，自代至平城三百余里。”以此筑起的防御体系一定程度上抑制了匈奴南侵。与此同时，汉内迁边民，以避匈奴寇掠。《后汉书·南匈奴传》：“十三年，遂寇河东，州郡不能禁。于是渐徙幽、并边人于常山关、居庸关已东。”同书《吴汉传》：“十五年，复率扬威将军马成、捕虏将军马武北击匈奴，徙雁门、代郡、上谷吏人六万余口，置居庸、常关以东。”《光武纪下》：二十年，“省五原郡，徙其吏人置河东”，又“徙雁门吏人于太原”；同年，“省定襄，徙其民于西河。” 

建武二十二年以来，匈奴遭受严重灾荒，内部矛盾重重。二十四年，匈奴八部大人共议立比为呼韩邪单于，“以其大父尝依汉得安，故欲袭其号。于是款五原塞，愿永为藩蔽，扞御北虏”。对于纳南匈奴与否，汉廷内部发生激烈争论。议者都以为天下初定，国内空虚，南匈奴附汉真假莫辨，不可答应。唯五官中郎将耿国认为：“以为宜如孝宣故事受之，令东捍鲜卑，北拒匈奴，率厉四夷，完复边郡，使塞下无宴开之警，万世安宁之策也”。刘秀听其建言，立比为南单于，使匈奴分裂为南北二部。二十六年，汉遣中郎将段郴、副校尉王郁使匈奴，在离五原郡西80里处设单于庭，诏令南单于入居云中。其后又令南单于徙居西河美稷，“因使中郎将段郴及副校尉王郁留西河拥护之，为设官府、从事、掾史。令西河长史岁将骑二千，弛刑五百人，助中郎将卫护单于，冬屯夏罢。自以为常，后悉复缘边八郡”。东汉监护南单于的匈奴中郎将遂成为常设，南匈奴主“皆领部众为郡县侦罗耳目”。匈奴分立，取以南制北之势，东汉以夷攻夷策略正式成型。《后汉书·袁安传》载袁安评价说：“伏惟光武皇帝本所以立南单于者，欲安南定北之策也，恩德甚备，攻匈奴遂分，边境无患。”

其三，羁縻乌桓、鲜卑，以制匈奴。据《后汉书·乌桓传》，东汉建国以来，“居止近塞”的乌桓与匈奴“连兵为寇”。建武二十一年，马援率三千骑出五阮关击乌桓，反为乌桓所败。二十二年，因匈奴乱，乌桓乘势破之。匈奴北徙数千里，漠南地空，乌桓势力填充，成为东汉北境的新威胁。刘秀“乃以币赂乌桓”，促进了双方关系的发展，“二十五年，辽西乌桓大人郝旦等九百二十二人率众向化，诣阙朝贡，……乌桓或愿留宿卫，于是封其渠帅为侯王君长者八十一人，皆居塞内，布于缘边诸郡，令招来种人，给其衣食，遂为汉侦候，助击匈奴、鲜卑”。同时，鉴于“乌桓天性轻黠，好为寇贼”，为“省国家之边虑”，刘秀因置乌桓校尉于上谷宁城，“开营府，并领鲜卑，赏赐质子，岁时互市焉”。

鲜卑也曾在匈奴的支持下，“寇抄北边，杀略吏人，无有宁岁”。建武十七年，祭肜为辽东太守，“厉兵马，广斥候”，以抗御鲜卑。二十一年，鲜卑万余骑与匈奴寇辽东，祭肜领兵大破之，斩获殆尽。“自是后鲜卑震怖，畏肜，不敢复窥塞”。针对鲜卑“天性贪暴，不拘信义，故数犯障塞，且无宁岁。唯至互市，乃来靡服”，东汉在武力威慑的同时，也开放关市，以行怀柔羁縻之旨。据《后汉书·鲜卑传》，建武二十五年双方“始通驿使”，祭肜即“招呼鲜卑，示以财利”，以分化瓦解它与匈奴、乌桓的联盟关系。鲜卑大都护偏何乃“遣使奉献，愿得归化。肜慰纳赏赐，稍复亲附”。偏何攻击北匈奴，“还辄持首级诣辽东受赐”；三十年，“鲜卑大人于仇贲、满头等率种人诣阙朝贡，慕义内属，帝封于仇贲为王，满头为侯”；永平元年（58），祭肜复赂偏何击斩数寇渔阳赤山的乌桓歆志贲等。鲜卑实际上与东汉结成军事联盟。早在争夺天下之时，刘秀即已借助“乌桓突骑三千人”进攻刘永，如今又招徕其众以助御匈奴，颇得“以夷制夷”之效。《后汉书·耿国传》称：“由是鲜卑、乌桓保塞自守，北虏远遁，中国少事。”东汉因之也进一步加强了东北边防。《后汉书·赵熹传》曰：“时南单于称臣，乌桓、鲜卑并来入朝，（光武）帝令熹典边事，思为长久。熹上复缘边诸郡。幽、并二州，由是大定。”

其四，放弃西域。《后汉书·西域传》载，王莽乱政，“由是西域怨叛，与中国遂绝，并复役属匈奴”。只有较为强大的莎车与匈奴对抗。建武五年，莎车王康“檄书河西，问中国动静，自陈思慕汉家”。河西太守窦融秉光武意，立康为“汉莎车建功怀德王、西域大都尉”。十四年，莎车王贤与鄯善王安都遣使朝贡，同汉恢复直接联系。据《后汉书·西域传》载，西域诸国臣属匈奴后，“匈奴敛税重刻，诸国不堪命”。因此，自东汉建立以来，西域诸国多遣使求内属、愿请都护。刘秀因忙于内部事务，婉拒派遣都护之请。十七年，莎车王贤又“遣使奉献，请都护”。刘秀征询大司空窦融的意见，窦认为莎车王贤“父子兄弟相约事汉，款诚又至，宜国加号位以镇安之”。刘秀“乃因其使，赐贤西域都护印绶，及车旗黄金锦绣”。然敦煌太守裴遵以为，“夷狄不可以假以大权，又令诸国失望”。刘秀立即诏令追还所赐都护印绶，另以汉大将军印绶赐予莎车王贤。贤不满，诈称汉大都护，欺凌西域诸国。二十一年，鄯善、车师等十八国遣子入侍，并请求派遣都护，刘秀“以中国初定，北边未服，皆还其侍子，厚赏赐之”。莎车王贤“自负兵强，欲并兼西域，攻击益甚”。鄯善等十八国“大忧恐，乃与敦煌太守檄”，要求汉朝将其侍子留下，并尽快派出都护，以制莎车。裴遵“以状闻”，刘秀许之，却不遣都护。莎车愈益骄横，西域诸国苦求汉廷。刘秀传谕：“今使者大兵未能得出。如诸国力不从心，东西南北自在也。”于是鄯善、车师等国复附匈奴。 

光武放弃经营西域，素为后世所诟病。研究者或认为，东汉当时的主要敌人是匈奴，刘秀放弃与西域诸国的联系，是为了专力对付匈奴；西域各国是匈奴勒索赋税、增强经济实力的主要对象，刘秀如果同西域建立联系，就会使汉匈矛盾加深而遭到匈奴的攻击。笔者认为，汉朝“都护不出，诚迫于匈奴” ，但当时汉、匈严重敌对，并不取决于汉与西域的关系。另一方面，西域是匈奴的右臂与经济基地之一，东汉如能把它纳入属国体系，无疑是对匈奴的沉重打击，这一点，作为政治家军事家的刘秀不会不清楚地认识到。然而，当时“西域诸国，各有君长，兵众分弱，无所统一”。［4］ （卷96下，《西域传》）刘秀若派西域都护，首要的问题是处理西域内部极其复杂的矛盾，汉可能陷入西域事务不得出。如若答应鄯善等国就势必与西域强国莎车发生冲突；若支持莎车，或可借助莎车治理西域，然又恐势大难制。因此，在汉廷看来，汉“得之（西域）不为益，弃之不为损” 。总之，刘秀从对羁縻西域到“闭玉门以谢西域之质”，并不是对匈奴消极防御的产物，而实与当时西域的实际和汉廷对西域的认识相关。

其五，纳西南夷入政权秩序，稳定西南。建武初，白马氐酋豪背公孙述降汉，马援“复其王侯君长，赐以印绶”，让氐豪自治地方。十二年，“九真徼外蛮里张游，率种人慕化内属，封为归汉里君”。十三年，“广汉塞外白马羌豪楼登率种人五千余户内属。光武封楼登为归义君长”。刘秀败公孙述后，即封述太守邛人长贵为邛穀王；十四年，“长贵遣使上三年计，天子即授越巂太守印绶”；二十七年，贤栗等率种人“诣越巂太守郑鸿降，求内属。光武封贤栗等为君长”。显然，对于主动归附汉的少数族首领，刘秀予以封爵与自治权。

对于反叛者，刘秀予以坚决镇压。建武十六年，交阯征侧、征贰反，九真、日南、合浦蛮里皆应之。十八年，刘秀遣伏波将军马援等讨之。次年四月，“援破交阯，斩征侧、征贰等，余皆降散。进击九真贼都阳等，破降之。徙其渠帅三百余口于零陵。于是领表悉平” 。同年，蜀郡守将史歆反于成都，宕渠杨伟、朐月忍、徐容等，起兵各数千以应之。吴汉破成都诛史歆后，即领军下巴郡，“诛其渠帅二百余人，徙其党与数百家于南郡” 。十八年，夷渠帅栋蚕与姑复、楪榆等诸种反叛。次年，光武遣武威将军刘尚等发广汉、犍为、蜀郡人及朱提夷，合万三千人征战二年平之。当刘尚领军击益州夷时，路经越巂。长贵“疑尚既定南边，威法必行，己不得自放纵”，阴谋袭击刘尚。刘尚“遂掩长贵诛之，徙其家属于成都” 。二十三年，南郡潳山蛮雷迁等反叛，刘尚将万余人讨破之，“徙其种人七千余口置江夏界中” 。同年，武陵蛮精夫相单程等据其险隘反，光武先后三次遣大军历三年苦战予以征服，“为置吏司” ，终将其纳入了汉皇朝的政治系统。

综上所述，东汉初期民族问题错综复杂，危害东汉边防。北方的民族问题以匈奴为主，光武的边防（民族）政策也以匈奴为中心展开。光武鉴于武力不能解决匈奴问题的现实，开初采取了妥协退让、重点防御的策略，其后趁匈奴因天灾人祸而实力大损，扶植南匈奴以制北匈奴。对于相对弱小的乌桓、鲜卑，光武则施行军事打击与政治经济羁縻相结合的方针政策，最终使它们形成了自己的军事联盟。光武在北方边境施行“以夷制夷”，却并未因此放弃边防建设，表现出对“夷”利用与防范的二重思想以及对边防的重视。在西域问题上，“东汉由于先天不足，一开始对西域不重视，往往处于被动局面”。光武采取比较消极的方式，最终使本可以成为盟友的西域诸国倒向了敌手匈奴一边。秦汉以来，西羌所处的陇西一带和南蛮、西南夷所处的区域基本属于中原政权管辖之下，东汉一般也把这些地区的少数族问题看成是政权内部的问题。考虑到少数族的特殊性，光武对于归附的首领予以封爵与自治权，以夷治夷；对于反叛者，则予以坚决镇压，辅之以迁徙余众于汉人区域“以汉制夷”的统治方式，同时派遣皇朝官吏进入少数族地域予以整治，以求稳定地将这些民族纳入政权体系之中，从而维护了边防的稳定。钱穆先生认为：“东汉的立国姿态，可以说常是偏枯的、静的，退守的。”其实，恩威并用、御强击弱、避免四面出击以及以夷制夷，是光武对付少数族以巩固边防的基本方略。光武因时因地制宜，针对不同民族，实行了不同的民族政策，取得了不同的效果，有得有失，很难以积极或消极、激进或保守一概而论。较之于秦皇汉武的开疆拓土，光武似显得消极、保守，然维护边境稳定和国家统一则是极其坚定的。由此体现出来的边防思想即保境安民，重守不重攻，奠定了东汉一代边防的政策基础。

二、光武帝的军制改革与其边防政策

南宋陈傅良《历代兵制》曰：“兵之所在，权实归之，是以在外则外重，在内则内重……内外轻重，一系于兵。”秦和西汉，地方军一直是国家极其重要的武装力量，“其占整个军队的比例最多，规模最为庞大”，战斗力也相当强。统治者调动他们，动辄几万、几十万。这些地方军，对维护皇朝的统治起了重要作用，不过在某些情况下也可能成为皇朝的严重威胁。光武起自民间，是借助地方力量而“马上”得天下的帝王，深知军队的重要，因此在建立政权、强化中央集权的过程中，积极推行军制改革，企图从根本上实现皇权的集中。

“居重驭轻”即强化中央军，精简和削弱地方军，以中央军驾驭地方军是光武军制改革的基本思想。《后汉书·百官志》：“建武六年省诸郡都尉，并职太守，无都试之役。”七年二月，罢护漕都尉；同年三月诏：“今国有众军，并多精勇，宜且罢轻车骑士材官楼船士及军假吏，令还复民伍。”是岁，省长水、射声二校尉。九年，又省关都尉。以后因形势需要在边郡和内地关中等地也设置了一些都尉，但如应劭《汉官仪》所言，“每有剧贼，郡临时置都尉，事讫罢之”。为了边防作战的需要，西汉有“令戍卒岁更”之制。光武亦予以废除。有论者认为，刘秀罢郡国兵的主要原因，“是当时征兵制度难于照旧维持的必然结果”。这固然有道理，但根本的原因则是光武刻意削弱地方军以强化中央集权。另外还有他偃武修文、休养生息的政治经济考量。众所周知，边境地区是当时地方郡国兵相当集中的地区，光武的这些措置，自然对东汉边防产生了极其严重的影响。

出于地主阶级长治久安的政治需要，光武建国伊始即以黄老无为作为治国思想，“解王莽之繁密，还汉世之轻法”，致力于恢复生产、安定社会秩序。光武深知，要真正与民休息，就必须把国家的战争体制转向经济建设体制。《后汉书·光武纪下》曰：“初，帝在兵间久，厌武事，且知天下疲耗，思乐息肩。”建武十七年（41）冬，光武宣称：“我理天下，亦欲以柔道行之。”后又说：“《黄石公记》曰：柔能制刚，弱能制强。柔者德也，刚者贼也；弱者仁之助也，强者怨之归也。”“柔道”正是光武治国为政的基本指导思想。这种浸润黄老无为思想的“柔道”自然影响到光武的对外政策。《后汉书·光武纪下》称：光武“自陇、蜀平后，非儆急，未尝复言军旅”；“每日视朝，日仄乃罢，数引公卿、郎、将讲论经理，夜分乃寐。”光武群臣也莫不如此。《后汉书·儒林传》曰：“自光武中年以后，干戈稍蕺，专事经学，自是其风世笃焉。”以致清人赵翼感叹：“东汉功臣多近儒。”儒家在民族关系上主张：“四海之内皆兄弟也”，“远人不服，则修文德以来之。”这无疑对光武的对外思想产生影响，“中国既定，柔远以德”；“后汉光武帝”引《续汉书》）“及关东稍定，陇、蜀已清，其猛夫扞将，莫不顿足攘手，言卫、霍之事。帝方厌兵，间修文政，未之许也。”具体而言，在军制改革上，实行精兵简政，如前述。徐复观先生言：“汉家兵制之坏，实始自光武；其动机，只是为了一个一家之私。”笔者认为，从军事角度论，光武的军制改革确实给边防带来了极其消极的影响，但考察光武为休养生息而偃武修文，则不能简单地认为军制改革只是光武帝忌刻的结果。在对外关系中，以防御为主，即使妥协、退让也在所不惜。据《后汉书·光武纪下》载光武曾因匈奴的步步进逼而省云中、五原等八郡，移民于内地，牺牲了大片国土。当力量足以制敌时，也不轻易诉诸武力，一切以保守为原则。二十七年，臧宫、马武等建议乘匈奴天灾人祸之机大伐匈奴，并言“福不再来，时或易失，岂宜固守文德而堕武事乎？……令万世刻石之功不立于圣世”。光武诏报：“舍近谋远者，劳而无功；……今国无善政，灾变不息，百姓惊惶，人不自保，而欲远事边外乎！……苟非其时，不如息人。”从此以后，“自是诸将莫敢复言兵事者”。吕思勉先生评论曰：“敌不可尽，徒滋劳扰，光武之计，固不谓非持重也。”又如前所述，西域的车师、鄯善等曾要求遣子入侍，愿意重新归汉，而光武乃以“中国初定”为由予以拒绝。当然，当边防问题严重影响到其统治，或使“柔道”无法施行时，光武也会进行必要的反击。所以，少数族尽管长期对东汉边境骚扰不已，但并没有从根本上影响到光武“柔道”政治的实现。由此而言，光武在柔道治国方针提出下，边防政策实行保境安民，采取“无为”式的“俱存不扰”的政策。“光武审《黄石》，存苞桑，闭玉门以谢西域之质，卑词币以礼匈奴之使，其意防盖已弘深。”如其方家所指出的，这与当时保境安民为宗旨的边防政策不无关系，归根结底是光武把工作重心放在休养生息上。光武以“柔”为主的边防政策的实施，既保证了政权的稳定与安全，又大大减少了对外战争，从而使东汉精兵简政、休养生息获得了一个良好的社会经济环境。《汉书·刑法志》称：“自建武、永平，民亦新免兵革之祸，人有乐生之虑，与高、惠之间同。”“光武中兴”其实与光武的边防政策密不可分。

《后汉书》作者范晔论曰：“（光武）明慎政体，总槛权纲，量时度力，举无过事。”《通鉴》作者司马光亦有相似的评论。《习学记言》卷33《陈书》“毛喜”条曰：“量时度力，惟光武能之。”“量时度力”，在光武对民族问题的认识与处置上，得到了具体而典型的体现，所谓“其不肯用兵匈奴，及却西域都护之请，亦不失为度德量力”。光武在处理民族关系问题上比较慎重，制定民族政策、边防政策比较符合政权实际。纵观秦汉以来中原皇朝与少数族的关系，光武一朝应是处理得比较好的时期，其民族政策总的说来是从国家长远的根本利益考虑的。因此，那种认为光武“对外是力行极端的和平政策”，在经营边疆上无多大作为的观点是大可商榷的。毕竟经营边疆的核心是维护其稳定和不受侵犯，而不是对外武力进攻。另一方面，“柔道”使光武的对外政策有时的确显得过于保守，给东汉政权造成了消极的影响。如建国初期对匈奴曾一味退让，使得匈奴之患久久不得除。西域多次遣使求附汉、请都护，光武“以天下初定，未逞外事，竟不许之”。天下初定，百废待兴，固然是事实，而重开西域，并恢复西域都护，也是百废待兴的重要内容之一。以当时情势，纳西域以助汉抗匈奴，是有可能实行的。但光武却最终置之度外，遂使西域与中国绝，造成了东汉后来经营西域的诸多困难与曲折。

光武“以夷制夷”之策，除了前述带来了潜在的边防危机外，也付出了沉重的经济代价。怀柔南匈奴，每年供给南单于费直即达一亿九十余万钱；贿赂鲜卑，“青、徐二州给钱岁二亿七千万为常” 。这在一定程度上削弱了“中兴”的成果。特别是东汉秉承以“柔”对外的思想，在一定程度上放松了军事建设。史家评论曰：“惟罢郡国都尉及轻车、骑士、材官、楼船，虽有休息之效，而使民兵之制，自兹而废，则亦未免昧于远大之讥焉”。体现在边境上，或是“罢诸边郡亭候吏卒”、或是使用战斗力不强的刑徒兵，使东汉对外的进攻或边塞防御能力受到极大伤害，光武时期乃至整个东汉一直置于少数族的威胁之下，与此不无关系。边境地军事力量的破坏、削弱，直接的原因就是军制改革，而深层原因则是“柔道”治国思想使然。光武边防政策的的若干不足，固然与当时复杂的社会情势和民族关系相关，然根本的是，光武从豪强地主与帝王的根本利益出发，“柔道”治国，重文偃武，对外趋向保守。

总之，东汉建立时期，汉光武帝从现实政治出发，“柔道”治国，把国内经济的恢复发展和中央集权的巩固放在首位，其次才是经营边疆和整顿边防，形成了东汉前期保境安民为主的相对保守的边防思想与边防政策，对东汉一朝的边防产生了深远的影响。