本报记者　赵丽
　　在四川省芦山“4·20”7.0级强烈地震发生后,来自于社会团体甚至是自发的志愿者队伍等在极短的时间内迅速响应,募集善款、购买物资、组织车队赶往灾区。一些志愿者表示:“即使到灾区搬一块砖也是好的。”
　　然而,由于此次地震灾区处于河谷地带,空间十分有限,道路狭窄,交通不便,加之余震不断,如果大量人员前往灾区,会给救灾和安置带来新的困难。因此,国务院办公厅于4月21日下发通知,要求各地区、各有关部门、各单位和社会团体,未经批准近期原则上暂不自行安排工作组和工作人员前往灾区。
　　“如果说这次救援还有一些无序现象的话,我认为就是要看社会力量如何来参与救灾。应该说政府在这方面还有更大的协调的空间,把社会力量调动起来更好地参与救灾。”在中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯看来,此次灾情发生以后,社会各界的热情非常高,都涌向灾区,但是灾区的道路堵塞还有各方面的条件有限,造成民间救灾可能变成添乱。他认为,“应该从政府角度,加大对民间组织参与救灾的协调,社会力量要更加理性的科学的来参与救灾,只有政府和社会合力才能把救灾进行的更加科学有效”。

社会力量救援基本循序发展
　　“救灾工作一直在有序进行。”据本报驻前方记者介绍,自雅安地震以来进入到灾区的各类社会组织确实不少,但无论是救援工作的进行还是物资的发放一直都在有序进行,并未发生秩序混乱的状况。
　　回顾过往,不难发现,在大灾面前,社会力量一直是救援过程中不可缺少的一部分:
　　汶川地震发生的第二天,中国社会组织促进会等10家影响较大的社会组织,曾向全国38万多家社会组织发出抗震救灾倡议书。南都公益基金会、中国扶贫基金会等57家社会组织亦发表了抗震救灾行动联合声明；
　　芦山地震发生后,14家民间公益组织抱团组成“成都公益组织420联合救援队”,在社会组织内部信息共享、分工合作。既有人负责收集求助信息,又有人在后方负责采购救援物资,还有有经验的人深入灾区开展救援,使有限的救援物资和人员有的放矢地投入灾区。
　　针对玉树地震中社会力量参与救援工作,青海省社会科学院民族宗教研究所副研究员鄂崇荣在2011中国危机管理报告中就明确指出,在玉树地震救援过程中,政府与非政府组织等社会力量合作进一步密切,合作的渠道进一步畅通。一些地方政府部门充分认识到跟NGO合作的重要性,主动找到中国扶贫基金会等非政府组织合作。而一些非政府组织由于在汶川地震中积累了较为丰富的经验和教训,在玉树地震中,反应迅速而有序,凸显秩序和理性。同时,在志愿者资源安排、后勤保障、物资购置、NGO联络、救援信息平台建设、一线资料收集、与政府协调、中心内部协调等方面迅速完成组织架构并投入工作。同时,据了解,目前我国针对自然灾害造成的突发事件,已经形成了具有相对规模的应对体系。针对社会力量参与救援来说,社会动员体系已在建设完善中。
　　据民政部救灾司工作人员在危机管理报告中介绍,灾害发生后,组织社会各方面力量参与抗灾救灾,是战胜灾害的重要举措。在近年来的历次大灾中,社会组织和公众的参与意识普遍提高,救灾志愿服务蓬勃发展,主要涉及现场搜救、医疗救护、卫生防疫、物资配送、心理抚慰等方面工作。社会动员机制的建立,极大地补充了救灾资源,增加了社会凝聚力,促进了社会主义精神文明建设。
个人团体蜂拥而至导致混乱
　　不过,在发展过程中,质疑之声也接踵而来。随着国务院办公厅“禁止令”的颁布,社会力量参与救援是否是在“添乱”的讨论更像一阵旋风在民间引发热议。
　　据了解,地震发生后,距芦山县30公里处,道路交通瘫痪,大量医护、救援特警和消防官兵被堵城外,十多辆满载伤员的救护车被卡在出城路中,当地劝退了大批社会救援力量。这条新闻,被社会各界人士通过多个信息平台转发,呼吁社会志愿者暂时不要自行前往芦山、宝兴等灾区,以免在高速路上阻挡救援部队与大型设备前行,耽误黄金救援时间。
　　中国国际救援队则在微博中倡议:“非专业人员尽量不要去灾区,个人和媒体尽量少用通信信道尤其是卫星电话,少占用救援道路及交通工具,保护逝者生者隐私,给予人性尊重,不要因我们的行为给灾区再添创伤。”
　　另据本报驻前方记者介绍,社会组织救灾力量给交通带来了很大压力,国务院通知下发后,灾区开始进行交通管控。雅安市设立了救援物资集散地,外来运送物资的车辆到该集散地卸货后就要返回,进入芦山县的物资、车辆都是由民政部门、红十字协会组织进行的。运送物资的车辆和社会团体车辆要凭指挥部下发的车辆通行证才能进入芦山县,各地市由特警、公安、交警等部门对车辆进行管控和安检。
　　武汉大学教授沈阳则公开表示,灾难发生后,应急启动虽然很快,但无法较快形成统一有效的指挥系统,社会组织工作无法高速运转,社会热情与爱心无法得到及时疏导,政府、企业、民间组织及个人等各方力量一拥而上,使得道路成为雅安最稀缺的资源,导致本该去救援的被堵在外面,本该被送出去治疗的则被堵在里面。
政府主导各方有序参与救灾
　　中央财经大学保险学院副教授、国家减灾委专家委员会专家许飞琼认为,“一个理想的社会参与式救灾机制建设目标,应当是在政府的主导下,动员、整合和组织各种社会力量于救灾过程之中,实现广泛、有序、理性、有效的社会参与和互动,实现灾害处置效果的最大化。”许飞琼建议说,首先应加大培育社会组织的力度,并引导其有序参与救灾,同时促使社会组织由应急救援向平灾结合扩展,实现参与救灾的全过程化。针对目前灾害应对体系中重灾后救灾、轻灾前备灾防灾的现实,要加快构建社会组织的常态化参与应对模式,“对社会组织而言,一是要注重志愿者队伍的日常建设机制,二是要在平日加强与政府的日常联系和合作,增强彼此的相互信任和合作能力,三是社会组织之间在灾后的临时联合和协调行动也需要走向常态化。”
　　许飞琼认为,还应从组织构架入手,建立社会组织参与救灾的制度化网络。在这方面,一是要强化国家应对自然灾害的常设协调组织即国家减灾委员会的协调职能,使不同系统形成合力,同时搭建权威的救灾信息平台,并对社会开放。同时还要将救灾中曾经出现的社会组织联合现象保留下来并形成正式的联合,建立广泛的长效合作机制,实现包括信息、服务、资金等多种形式的资源对接。
　　此外,社会组织也要根据自身特点,招募吸纳具有志愿精神和专业特长的志愿者,对其进行登记、培训、补贴、保障和激励,并最终组织其参与到各类救灾项目的决策和运行中,“这样既不增加运行成本又能够在大灾到来之时迅速调度后备力量,通过这样的方式,个体志愿者、各类社会组织便被有序地纳入到制度化的减灾救灾参与网络中,在政府的救灾体系中为社会力量参与灾害应对提供了正式途径。”许飞琼说。
　　最后,许飞琼还建议通过利益引导,为社会组织提供制度化的资金保障,“成熟有效的社会参与机制需要政府对社会组织的常态支持和资源激励。政府可制定优惠的税收政策或增加专项预算投入,为社会组织参与救灾提供相应的财力保障。同时,还要带动社会投入,改进慈善捐赠和善款使用机制。政府所接受的社会捐赠,可以考虑向社会组织分流资源。例如,采取向社会组织购买服务的方式(政府将项目委托、外包),打破公共资源局限于行政管理体制的内部循环,这不仅可以形成有益的竞争氛围,充分发挥社会组织的功能优势,提升具体项目实施的质量和透明度,同时也在另一个层面上规范、整合了社会力量”。