文/张国平 中国（深圳）综合开发研究院城市资源平衡与产业发展研究中心、马朝良 中国（深圳）综合开发研究院博士后工作站、刘志杰 中国（深圳）综合开发研究院智库交流与合作部
5月21日，立陶宛外长宣布退出中国中东欧跨区域合作机制“17+1”。5月24日，在中国外交部例行记者会上，发言人赵立坚就此事回应：“17+1”是中国同中东欧国家共同倡议成立的跨区域合作机制，符合各方合作共赢、共谋发展的愿望，9年来取得了丰硕的成果，为各国人民带来了实实在在的利益。各方在推进合作过程中，一贯秉持协商自愿、共商共建、开放包容的原则，坚持中国中东欧国家合作，是中欧关系有益和重要补充的定位，欢迎与其他国际组织和国家在合作框架内开展合作。
近年来，中东欧在中国对外关系的棋盘中角色日益凸显。迄今为止，中国与中东欧17国全面签署“一带一路”合作协议，一些重大基础设施项目稳步推进，比如塞尔维亚贝尔格莱德跨多瑙河大桥运营通车、波黑斯塔纳里火电站并网发电、匈塞铁路、克罗地亚佩列沙茨跨海大桥、希腊比雷埃夫斯港等基础设施互联互通重大项目也陆续落地。总体来看，自2012年以来，中国与中东欧国家合作已取得积极进展。但与此同时，我们也应清楚认识当前双方合作面临的主要问题和挑战，未雨绸缪，方能有的放矢。
一、中东欧是“一带一路”重要的合作区域
从经贸角度来看，2012年至2020年，中国与中东欧17国贸易年均增速8%，是中国与欧盟贸易增速的2倍以上。2020年，中国与17国贸易额首次突破千亿美元，达到1034.5亿美元，同比增长8.4%。2021年一季度，中国与17国贸易额301.3亿美元，同比增长50.2%，超出同期中国外贸增速的11个百分点。其中，中国自中东欧国家进口强劲增长，增幅达44.7%。投资合作方面，中国与中东欧国家双向投资规模已接近200亿美元，涉及汽车零部件、化工、家电、物流、矿产、商务合作等多个领域。尽管百年变局叠加世纪疫情，但在2020年，中欧班列共开行超过1.24万列，中国在中东欧17国新签工程承包合同额达54.1亿美元，同比增长34.6%。
从地理角度来看，中东欧处亚、欧、非三大洲连接地带，北起波罗的海，南至地中海，位处西欧与俄罗斯之间，是连接西欧和北欧的重要中转站，地缘政治特征明显。中东欧已成为美国、欧盟、俄罗斯多方博弈的重要区域，其特殊的地理位置也决定了这些国家在“一带一路”建设中扮演重要角色，将是“一带一路”倡议融入欧洲经济圈的重要承接带。
从机制合作角度来看，2012年4月，中国-中东欧国家合作机制正式确立，包括波兰、塞尔维亚、捷克等16个中东欧国家。2013年11月26日，李克强总理与中东欧16国领导人共同发表《中国-中东欧国家合作布加勒斯特纲要》，明确每年举行中国-中东欧国家领导人会晤。此外，每年举行两次国家协调员会议。2019年4月，希腊作为正式成员国加入中国-中东欧国家合作机制。目前，中国-中东欧国家领导人会晤已举行8次，并在2021年线上召开中国－中东欧国家领导人峰会，已在20多个领域建立了近40个合作平台，涵盖经贸投资、农业、旅游、教育等多个领域。
从需求角度来看，中国与中东欧国家产业互补性强，发展潜力较大。中国在发展市场经济的历程中积累的成功经验对中东欧国家有借鉴意义。中国积极融入世界经济、向世界开放市场的行动也为中东欧国家带来更多商机。尤其是波兰、捷克、匈牙利、斯洛伐克和罗马尼亚等与中国贸易额较大的国家，它们与中国的贸易额占17国与中国总贸易额的80%以上，经贸合作也成为中国与中东欧国家关系的重要纽带。此外，中东欧地区内部联盟（如维谢格拉德集团、西巴尔干地区、波罗的海三国）面临美国、俄罗斯等多方的压力，亟需谋求地区自主权。对大多数中东欧国家而言，“一带一路”倡议为其树立国际身份、展望全球事务提供了全新的平台。
二、当前中国-中东欧合作仍面临诸多挑战及风险
在“一带一路”倡议下，中国与中东欧国家在经贸合作方面取得了积极成果，也在欧洲引起了多元的反响。对于欧方的回应尤其是所面临的风险问题，我们仍应冷静看待，而不能满足其官方表态。
一是欧盟某些政界人士认为中国通过“一带一路”大规模投资中东欧基础设施建设，对该地区国家进行单方面经济渗透，提升中国在中东欧的政治影响力，甚至担心中国在中东欧地区软实力的增长会最终取代德国等欧盟大国在该地区的影响力。同时，欧盟也担心“一带一路”背后的“中国模式”会在欧洲产生模仿效应，对以西方规则为导向的自由秩序形成冲击，影响欧盟的统一进程。立陶宛外长在宣布退出“17+1”合作时，便声称该机制在欧盟“制造了分裂”，还敦促欧盟其他国家一同退出。
二是欧盟的制度和规则限制对中国与中东欧国家合作产生影响。以西巴尔干半岛五国（塞尔维亚、黑山、阿尔巴尼亚、波黑、北马其顿）为例，中国除在塞尔维亚有较大投资和影响力之外，在西巴尔干地区其他国家的投资面临均衡性的挑战。同时，为了避免中国在西巴尔干的互联互通建设可能产生的不利影响，欧盟从2014年至今连续召开几次会议，陆续推出西巴尔干地区经济与投资计划，以期将欧盟和新交通网络延伸至西巴尔干地区，试图将该地区重新拉上“入盟”轨道，并运用规则对中国的投资行为进行限制和约束。
三是绝大多数中东欧国家对于与中国开展经济合作的基调处于主导地位，但中国与中东欧的合作更多只停留在经贸往来和人文交流层面。尽管中东欧国家与传统西欧国家在社会制度、意识形态方面存在差异，也不排除部分中东欧国家有借助中国平衡欧盟和德国的考虑，但多数中东欧国家仍然积极追求与欧盟的深层次合作。特别在战略和安全层面，中东欧与欧盟的合作更是紧密。近年来，中国与中东欧国家在“一带一路”经济合作上得以推进，但在政治和外交上并非没有杂音，甚至在某些国家出现“政冷经热”的现象，这也表明中东欧国家的“集体转向”是有限度的。
四是中东欧地区不少国家经济社会转型尚未成功，加之金融危机以及疫情的爆发使得经济发展雪上加霜，社会不稳定因素不断增加，使得本区域蕴含着巨大的政治风险。另外，部分国家民粹主义倾向日趋严重，出现一些以国家安全、民众利益、就业保障等名义设置的隐性投资壁垒，影响了中国与中东欧国家在“一带一路”的合作。由于该区域是中欧互联互通的必经之段，因此应正视这些风险并做好妥善准备。
三、“互联互通”是中东欧国家发展的根本需求，也给中国-中东欧合作带来机遇
应该看到，在全球化深刻调整的今天，无论是什么形式的向他国输出模式或者推动他国国内制度转型都是不可取的，这也极易转换成为各国国内异常敏感的政治话题。其实，互通性作为“一带一路”的基础，通过将其对亚欧大陆交通的连接、贡献和参与具象化，使中国与中东欧国家嵌入到区域合作模式中。无论是“一带一路”倡议，还是“中国-中东欧国家合作”，内在的逻辑都是一致的，那就是推动互联互通。
一是从中国方面看来，中国-中东欧国家合作是中欧关系重要组成部分，有利于促进中国和中东欧国家各自发展，也有利于推动中欧关系全面均衡发展。从推动中欧互联互通的理念出发，欧盟的弱化和分化并不符合中国的利益，“17+1”合作是中国同中东欧国家自主自愿创建的一个跨区域合作平台，已成为中国同欧洲关系的组成部分和有益补充。开展“17+1”合作，既有利于发挥中方同中东欧国家的互补优势，也有利于欧洲缩小内部差距，实现欧洲的均衡发展。
二是从欧盟内部来看，存在一种质疑的舆论，即“17+1”合作是不是把欧洲“分而治之”的地缘政治工具。事实上，“17+1”合作框架不仅不是对欧洲“分而治之”，更是对欧洲“和而治之”，这也是未来“17+1”合作框架和”一带一路“倡议应该继续落实和发展的方向，即：中国应借助与中东欧国家的合作，本着透明开放、合作共赢的精神，巩固和强化与欧洲的全方位合作，真正跨越发达国家对中国设置的种种限制，推动构建开放型世界经济。
四、稳步推进中国-中东欧合作，助力欧洲实现均衡发展
习近平主席在会见中东欧国家领导人时多次指出，要将“17+1”合作打造成“一带一路”倡议融入欧洲经济圈的重要承接地。这一框架的初衷就是促进中东欧国家发展，同时助力欧盟实现均衡发展，以更好推进欧洲一体化进程。
1.以“开放性和包容性”精神开展互惠合作
习近平主席强调，中国和中东欧国家都坚信开放创造机遇、包容成就多元，这也是中国-中东欧国家合作保持旺盛生命力的根本所在。为了体现“17+1”合作的开放性和包容性，中方应始终坚持在中欧关系的框架下开展同中东欧国家的合作，成果文件也明确提出开展合作要遵守欧盟法规，明确传达出支持欧洲一体化的信息。要聚焦互联互通，畅通联动发展的合作动脉，坚持务实导向，扩大互惠互利的合作成果。
2.在遵循国际规则和欧盟法律的前提下合作
中国与中东欧17国一直强调，合作是建立在遵守包括世贸组织规则在内的国际通行规则和欧盟法律法规框架基础之上，坚持共商共建，按照企业为主、市场化运作的原则，推进有关合作项目实现双赢多赢，走出一条跨越不同地域、不同制度的国家间务实友好合作新模式，是跨区域务实合作的“孵化器”，是中欧关系的重要组成部分和有益补充。要积极利用欧盟法和中东欧良好的营商环境，在中东欧合理布局投资；更要防范欧盟法律风险，规避欧盟的反倾销等措施，保证“一带一路”倡议在中东欧行稳致远。
3.重视和加强与第三方和重要利益相关者的对接
传统西欧国家在中东欧及巴尔干地区有较大的影响力，同时俄罗斯及部分国际组织在欧洲也有着广泛的利益存在，对此我方不应忽视。未来我们需要进一步提高中国-中东欧合作的透明度，合作本身也应该做到科学和标准化，尽可能消除可能带来不公平的因素。中国和中东欧的合作应考虑更好地与第三方对接，纳入更多的周边利益相关者参与，开展三方合作，而不是排他性合作，形成一种良性合作的意愿。例如未来中国在中东欧国家应该多开展一些中国与欧盟互补性的合作，而不是开展那些中国与欧盟方面容易展开竞争的合作，这样也可以有效避免中东欧国家从中加杠杆。
4.携手欧盟维护多边主义，共同应对全球性挑战
面对当前外部世界逆全球化抬头、地方保护加重、地缘政治博弈升级等各种不确定性因素，更应当看清“开放合作、互利共赢”的基本逻辑是不会该改变的，要实现伟大的发展，也“绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的"。欧盟正积极巩固甚至增强其权力地位，中东欧国家是其重要的抓手。在全球抗击疫情、促进经济复苏的关键时期，要加强中东欧合作，妥善处理中国和中东欧关系中的一些意识形态分歧，和欧盟携手维护多边主义，共同应对地区安全、气候变化、卫生健康等全球性挑战，打造中欧命运共同体。
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