01

环保类政企纠纷已成为

生态环境治理下的新常态

新常态一词的提出，源于2014年5月习近平总书记在河南考察时。当时，他讲到：“中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”自此，新常态成为“习式热词”之一。

当今中国什么可以称之为新常态呢？

我们打开中国裁判文书网，相关文书数据显示 ，在行政案件范围内，搜索关键字“环境治理”，有关环境治理的行政案件在2012年只有1例，到了在2013年，就已经能看到12例。

自2012年起，有关环境治理的行政案件数量就在逐年递增，并且增速很快。

逐一打开这些裁判文书，我们注意到，纠纷大部分集中在政企双方。同时，我们还发现，政企一类纠纷，以前主要集中在土地资源类，如今开始慢慢向行政审批管理类、招商引资合作类、环境污染类，甚至是破产类蔓延。

往往一个政企纠纷，持续数年都得不到实质性解决。具体问题的复杂，解决问题带来的长年困扰，让人难以想象。

同时，因环保而引发的政企纠纷，也已经成为一种新常态。

生态环境治理，已经成为一个重要社会问题，直接影响到广大人民群众的福祉。在一定程度上，甚至成为中国乃至国际经济持续稳定增长的障碍。

随着环境治理投资的持续加大、环境保护税法的颁布实施，都在一定程度上反映出中国环境治理的决心和政策力度。

改革开放以来，中国经济飞速发展，给环境带来的伤害，不容小觑。

各行各业在生产制造过程中，排放的废水、废气及固体污染物等严重威胁生态环境。在提倡绿色经济的发展形势下，企业作为污染排放的主要来源，必定要担负起保护环境且发展经济的重任，企业的环境责任越来越被重视。

环境治理与经济增长之间的关系，大多数文献都集中在对环境库兹涅茨曲线的验证上，但是很少有学者、专家从企业的角度去思考。

02

著名的中山大海案

法院怎么可能拍卖违法企业呢？

这是一个著名案例——中山大海案。该案对于我国环保类案件的发展进程来说，具有典型意义。这类案件，通常时间跨度久，且案情复杂，期间历经立法变化。

同时，因为环保专项资金的缺乏，导致双方对是否应当得到补偿，以及补偿应该是多少，往往存有巨大分歧。今天，我们一起来看一看。

2018年，广东中山一家名叫大海的饲料生产企业，因为紧邻二级水源保护区，而收到环保关停通知。企业认为，自己已经取得环评许可文件，也有排污许可证，属于合法经营的企业，应当获得补偿。

于是，向责任单位中山镇政府书面提出要求补偿的申请，但是却收到了中山镇政府不予补偿的决定，理由是因二级水源保护区成立在先，企业是违法的。

中山镇政府的这个答复，让企业彻底糊涂了 ！

因为一查法律，二级水源保护区确实早在1998年就已经成立。

2011年，企业的饲料公司是政府招商引资且经法院拍卖程序取得的，对于公司的前身在2005年成立之初是不是建在水源保护区内这一问题，确实不知情。

如果公司成立时就违法，那根本就不应该获得政府批准，也不可能办理环评手续，更不可能在后来由政府招商引资并经法院拍卖程序卖给第三方。

企业当然地认为，经法院拍卖的公司肯定是合法的。此外，企业如果一开始就知道饲料公司涉嫌违法，也不可能花费一个亿，冒这么大的风险进行投资。一个违法的企业，怎么可能拿着合法的环保手续，生产经营了这么多年？

基于这些朴素认识，该企业带着系列疑问，来北京找到了吴少博律师团队。经过团队律师们的仔细分析，发现这个案子的复杂疑难之处，在于时间跨度久矣。

长达20年的时间跨度，无论是公司，还是法律，都发生了相当大的变化。

通过抽丝剥茧，大家发现，问题的关键在于立法变化上。二级水源保护区确实在1998年就成立，但是，2008年发生了一次重要的立法变化，即二级水源保护的范围，从河堤1000米以内变成了河堤30米以内。

这个立法看似将保护区域缩小了，但实则保护手段更为严厉。原来，河堤1000米范围内不允许有直接向水体排放的污染企业，但是2008年之后，就变成了河堤30米范围内，不允许有任何排放（包括气体排放、粉尘污染）的企业。

一旦理清了这个法律变化，我们就可以得出结论：

饲料公司不直接向水体（有少量粉尘）排放污染物，所以环保项目在2002年成立之初是合法的，既然成立之初是合法的，就不属于违法的“新建项目”；


而合法的“已建成项目”因2008年立法改变而需要关停退出，应当获得行政补偿。

实则，这个观点最终也得到了法院支持，解决了企业行政补偿从无到有的问题。

03

政企纠纷已经成为

中国行政管理中的敏感问题

企业应该如何平衡自身经济增长与环境治理的关系呢？关于履行环境责任与企业价值的关系，是“长久”还是“长眠” ？

两者间的主要矛盾，表现为治理动力不足。经济利益是企业追求的第一目标，但实际情况却是：若想保证生态环境治理的效果，就不得不损失部分经济利益。

比如，若要支持生态环境治理，必然面临对企业自身构造、产品的改造，转型成本较高；


再比如，广大中小企业往往因为技术水平有限，无法自行解决排污、扬尘等问题，需要寻求第三方的帮助，这在一定程度上，又增加了企业负担。

近年来，各地政府对环保治理的力度加大，并取得了一定成效，这个过程中，也出现了 “一律关停”“先停再说”等行为。

比如，一些地方政府为了完成环保治理目标，不加区分地关停区域内已合法取得营业执照、排污许可证的养殖场、餐饮店等；


甚至直接要求某些产业统一停产，这不仅构成了对市场正常经营秩序的不当干扰,也给当地民众生活、就业等带来直接影响。

理论上，我们知道，企业进行环保治理，尤其是合法企业的关停退出，很大程度依赖于政府环保专项资金的批复和分配。环保专项资金，是否做到科学、合理、有效的分配，直接关系到企业环保治理的有效开展。

实务中，环保专项资金的分配，往往缺乏及时性。按理说，环保专项资金应该在专项环保治理实施方案下达前就准备到位。但实际工作中，往往存在项目资金分配审批程序复杂、拨付时间滞后、环保专项资金遭层层截留或被挪作他用等问题。

不仅如此，环保专项资金分配，还缺乏有效性。具体表现为：资金分配数量与实际需求差距大，绝大多数合法企业被关停退出都没有办法得到足额补偿；此外资金拨款到位较迟，资金多次拨付等问题也导致项目施工进程缓慢。

以上这些原因，都会导致企业环保专项资金匮乏，生态环境治理难度加大。环保类政企纠纷异常突出，已经成为中国行政管理中极其敏感的问题。

04

我的企业明明合规，

为什么还要被当做违法企业强制关停？

华律网上，几乎每天都会收到类似的问题：

我的企业明明合规，也取得了环保手续，而且合法经营了这么多年，为什么政府还要按违法企业强制关停，该怎么办呢？

正如前文所说，很多地方政府在环保专项资金严重缺乏的背景下，为了完成上级政府下发的与政绩挂钩的环保治理任务，往往采取简单粗暴的一刀切手段，全部关停。

这个情况，前两年在养殖行业也特别普遍，带来的负面影响显而易见。

此外，最常用的手段是尽量把手续不齐全的企业定为违法，通过对违法企业实施行政处罚的方式予以关停。这样没有任何补偿，因为企业本身就不合法。

至于合法的企业，为了避免被提起行政诉讼，在不下发书面法律文书的情况下，通过停水停电、环保检查等手段造成企业事实关停的状态，然后再在企业复产上制造障碍，以达到低补偿甚至是无补偿关停合法企业的目的。

在此类型政企纠纷中，中小企业往往处于劣势地位，企业仅依靠自身努力想改变这种状态，是很难实现的。

当某些地方政府的行政行为已经侵犯到企业自身合法权益时，企业要勇于对政府说“不”，寻求专业的法律服务团队帮忙，拿起法律的武器保护自己，才是正确的办法。

同时，在国家对环保治理要求越来越高的大环境下，企业需要改变传统观念，真正从环保合规的角度肩负起环境保护的责任。

环保合规，必将带来成本费用的增加，导致企业经济效益降低。但如果企业能够将履行环境责任视为长期战略的组成部分，通过履行环境责任增加企业价值，从而促使企业有更多资金投入到创新研发、低碳环保发展、员工补助津贴、社会福利等方面，这将有机会形成企业经济持续良性循环发展的闭环。

对政府来说，正确的做法应该是，不单纯以上级任务作为唯一标准，区分环保监管对象，对于有条件整改的企业，监督并帮助他们及时整改，及时恢复生产。对于必须关停的合法企业，给予合理补偿并通过政策扶持，使得该类企业可以在其他地方重新开展生产经营，而不是一关就死。

05

写在后面

不要将环保与经济彻底割裂开来，去努力寻求环境治理和经济发展的最佳平衡点，是每一个具有环境管理职能的政府部门都应当思考的问题。

如何化解环境治理与经济增长间的矛盾关系？

或许真相在于，减少环保类政企纠纷的“新常态”，努力让环保成为大众生活的一种新常态，最终完成整个社会经济增长方式的转变。而实现这一目标，需要我们每个人都参与其中。

THE END

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作者简介

李晓宁，北京栩锐律师事务所律师。聚焦商品房买卖、建筑工程纠纷、房地产开发、集团诉讼、企业法律顾问等多项法律事务多年，有效维护当事人的合法权益。同时也将自己的维权知识与实务经验无偿分享给网民，希望能够给到大家参考与帮助，享有较高的社会声誉和知名度。

赵嘉馨，辽宁大学国际法硕士，自由撰稿人，信全法律咨询新媒体运营人。