一、引言

1972年，美国审计准则委员会（ASB）所发布的《审计准则公告》对内部控制提出了定义：“内部控制是在一定的环境下，单位为了提高经营效率，充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法”。为了加强和规范企业内部控制，我国《企业内部控制基本规范》（财会[2008]7号）明确提出内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程，核心围绕着最大限度确保公司生产经营以及投融资决策的有序、高效，并在第五条明确提出企业建立和实施有效的内部控制，需要涵盖的五大要素：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督。近年来，我国的内部控制不断向纵深和广域开拓发展，从大型企业集团向行政事业单位、中小企业等全面推进（孙征夫，2020），范围覆盖传统生产型企业、电子商务企业、银行、非银行金融机构、农村基层组织、粮食储备企业等。内控系统可以帮助各类企业防范、识别、解决风险，可以提供评价、鉴证功能，进而为企业增加价值（李伟，2020），新形势下的能源领域电力企业也需要内控的重要作用。2018年以来，电力企业不断推进健全以风险管理为导向、合规管理为重点的内控体系。

随着市场经济发展带来的竞争压力和电力体制改革下精益管理要求的提出，电力企业需要更加重视内部控制，才能真正实现降本增效。作为国有企业的重要组成，电力企业在采购上具备着天然的企业采购和公共采购双重特点，属于市场竞争的中性主体。在采购管理中，电力企业不仅要保证采购的稳定性，还要兼顾经济性与效率性，在采购的形式上也愈发强调提升招标采购比例，还需做到程序合法、合规、合理。因此，要降低电力企业招标采购管理的系统性风险、尽可能消除人为因素影响，规避不确定性的同时最大程度实现企业降本增效。

二、电力企业招标采购管理存在的风险和问题

（一）内部控制体系建设未能覆盖招标采购管理全过程的风险。

1.内部控制体系覆盖面窄，造成制度层面管控缺位。如果电力企业的招标采购制度建立本身不够完善，且内部控制部门未能在相关制度设立时便进行介入或实现管控，那么在制度层面上会出现一定的管理真空。

2.内部控制体系普遍侧重于基本制度建设，未能做到对关键风险点的监督。现有电力企业大多尚未建立针对招标采购管理的全过程内部控制体系，使内部控制发现关键风险点的灵敏度低，难以监管到招标采购项目立项是否合理、应招项目是否真正得以采用招标采购形式、本应整体招标采购的项目是否被切分立项等客观问题。

3.内部控制体系在实际招标采购工作实施过程中缺位。这种缺位可能导致招标采购项目受人为因素影响造成不必要的偏差。例如在实际的招标采购工作中，受授权、审批控制等因素的制约，招标标的设立或相关限价、采购数量、采购比例等信息在传达至招标采购执行层面的过程中产生疏漏，无法起到真正应有的事前、事中控制效果。

（二）招标采购业务内部控制实施存在的问题。虽然现有的电力企业内部控制制度规范基本遵循了全面性、重要性、制衡性、适应性、成本效益原则，但是在实际招标采购业务的实施中内部控制更侧重于程序或流程覆盖，与实际业务融合程度有待提升。

1.招标采购管理环节问题。此类问题体现在招标公告及相关文件的发布管理方面。如在实际招标采购公告文件中，对采购标的品种规格、交货期设置不合理或存在偏向性；招标采购项目公告发布时间、截至时间设置标准模糊；招标采购公告相关文件更新或澄清时间设置标准不科学；公开招标采购信息通知意向投标人过程中的内控缺位；招标公告文件要求与合同签署内容是否存在不一致或矛盾疏漏等。

2.开标环节问题。此类问题包含在开标工作过程中可能出现的供应商资质审核流程标准不清晰、非常规事项处理标准不一致等。例如，投标人资质审核与企业已有供应商管理工作的低关联度令内部控制人员在监督开标的过程中，无法预审投标人资质设立标准的合理性以及审核判断企业供应商备案后是否真正具备投标人资格；在实际开标过程中，内部控制人员往往仅能对开标现场被提供的投标人资质文件、合格供应商名录进行形式审核。此外，若开标过程中出现评标办法未能覆盖的特殊情况（如出现投标人报价单等文件书写不规范造成的关键信息不清晰时，是否给予投标人现场澄清的机会），因无权责的明确划分，将实际责任转嫁给内部控制人员或评标专家的人为判断上，从而可能导致同一特殊情况在不同开标项目中出现不一致的处理方式。

3.定标环节问题。一些电力企业在实际招标采购环节设置了多轮报价或允许跟标的规则，而这些规则的存在客观上更容易滋生串标、围标现象。此外，在对预中标人发送中标通知时，若企业内部无内部控制审核或程序化复核，可能会导致因人为失误所致的实际成立要约认知偏差纠纷。此外，投标保证金、合同履约保证金的设置与否、设置比例是否得当，也是涉及实际要约在市场发生较大波动时合同能否顺畅执行的重要因素，内部控制也需在此环节发挥应有作用，以确保招标采购工作更公平、高效。

三、基于内部控制视角电力企业招标采购管理的优化策略

针对电力企业招标采购管理过程中出现的诸多问题，从内部控制视角应着力解决两个难点：一是针对现有及潜在问题的查缺补漏，即如何建立一个比较完善、高效的电力企业招标采购内部控制体系；二是如何将已建成的健全高效的内部控制体系切实落实到位。围绕这两个难点，结合电力企业招标采购的业务实践，提出以下几点建议：

（一）打造覆盖业务管理全过程的招标采购内部控制体系。

由于现有的内部控制尚未在电力企业内部构建成一个较为完善、与业务密切融合的体系，使内部控制在企业的经营活动中经常表现为侧重于事后评估，而不是事前控制；重追责而轻预防，不仅不利于激发从业人员的主观能动性，更不利于企业快速响应市场变化、提升经营效率，建立较为完善的覆盖业务管理全过程的内控体系是电力企业的必然选择。

电力企业打造内部控制体系秉承的基本原则是在遵守国家、各部委、行业协会有关法律、规范的前提下，从企业业务制度的设立出发，以内部控制视角对业务制度进行统一、全面的梳理和体系化建设。在这个过程中，需要做到内部控制对招标采购业务管理的全过程覆盖，以制度为脉络将内部控制真正融入到具体业务的实施中，从而最大程度地推进招标采购工作更加透明、公开、高效。

具体的制度构建，可通过对电力企业招标采购涵盖的项目立项、公告发布、投标人资格审查、开标、定标、合同签订、合同执行与结算等各个环节进行内控模块划分，在不同模块设立具体的、潜在的风险控制点清单。对电力企业招标采购已有风险点的部分优化策略建议如下：

1.权责划分方面。由内控部门牵头或重点参与电力企业内部的招标采购制度、预算管理及付款流程等制度的设计和发布，业务及财务部门负责提供专业性意见。在制度建设沟通中明确招标采购工作已有和潜在的风险点，并明确分属内控人员、业务人员、财务人员的权利和义务。

2.供应商管理方面。需在内控部门的定期核查或管理下，在企业内部建立一个较为完善、动态更新的供应商数据库，对数据库中的供应商进行多渠道关联查询、实际控制人名录重合性检测、合作数量和质量及履约率分析等，并对供应商进行等级划分，定时发布报告。在实际开标环节递交给评标人员的合格供应商名录和资料，应统一从内部控制人员处签发获取并留档。

3.招标采购管理方面。建议在内控部门的协助下明确招标采购项目公告发布的时间节点、或可能存在的澄清公告发布时间节点范围标准；在招标规则设定方面尽量采取投标人一次性报价和招标人的一次评标，不设置多次竞标、跟标和其他程序；在内控部门人员的监督下，实现在招标公告要求的截止时间之后再启动限价、采购数量、评标细则等关键性、有保密性要求的流程。将中标后买卖双方签订的合同制作为统一的合同范本，将此合同范本也作为招标文件的关键组成之一，将其随招标公告一并发布；一旦发布，无法更改，否则就要以公开、及时的澄清公告方式给予修正。要求投标人缴纳合理比例的投标保证金或在中标后收取合同履约保证金，内控部门有关人员需在质量验收环节设置风险控制点，以便及时发现、尽量降低潜在的风险。

4.保密性设置方面。报价采取电子投标，收取电子标书的邮箱密码进行分段管理，工作人员和内控人员各执一部分，并定期更换，邮箱登录采取动态码模式，可考虑将接收动态码的工作手机由第三人保管。经批准的具体评标方案中的关键信息，也需在截标后才被允许告知评标人员和相关工作人员。

5.人员管理方面。在招标公告要求的截止投标时间后，评标人员应在内控人员的监督下从若干相关部门（质量检验、调度运输、财务、经营采购等燃料采购合同签订、执行、结算环节关联部门）中被随机抽取，以保证评标工作的客观、公正。对从事招标采购的工作人员安排定期轮岗，定期对评标人员库中所有准评标人员、相关工作人员进行制度宣讲、内控管理和招标业务培训。

6.合同管理方面。内部控制需重点关注招标公告与合同条款紧密关联、呼应的内容，督查两者的一致性和客观性；定期对招标采购项目标的品类标准、质量标准、运输运距、保险与制裁等关键条款进行比照分析，杜绝有倾向性的招标，防止招标公告与合同对标的的要求与市场普适性标准相比偏差较大；关注与公告关联的合同条款签订的一致性、准确性。

7.信息与沟通方面。招标项目限价、数量等具体评标方案经电力企业经营班子或领导层审批通过后，设置内控人员进行详细记录和传达，并全程参与开标全过程，防止层层传递中出现误差或疏漏。

（二）强化动态监督，确保电力企业招标采购内部控制体系的有效贯彻落实。

面对诸多不确定性和亟待解决的问题，电力企业对招标采购管理的内部控制需强化动态监督，持续开展风险识别、分析、评价、管控及改进工作。

1.将内部控制人员（包括纪检监察、财务审计、风控等相关部门人员）落实到电力企业采购招标管理全过程，对关键风险点、潜在风险点进行动态监督。并在具体岗位上设置职能交叉，安排企业内部控制风险定期自查。

2.关注外部审计、纪检监察、巡视整改的重点领域和关键环节，将专项工作成果和指示要求纳入企业内部控制体系，不断提升自查能力和内部控制体系管控水平。

3.抓住改革契机，在改革中强化内部控制理念，使内部控制体系真正落地。2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》，此方案对国有企业改革关键期的各项重点任务和各项举措提出了明确要求，也指出改革需要尽量做到可量化、可考核。在这种形势下，强化企业内控理念并将其与改革结合成为必然。电力企业也需抓住这段宝贵的改革关键期，通过内控体系的落实助力改革成效的发挥。

（三）重视信息化建设，以技术提升信息沟通和内控反馈机制效率。

在电力企业现有招标采购工作中，建设内部控制理念下的招标采购管理信息系统，可以协助企业大幅提升内部监督与反馈机制的效率，更有利于梳理信息与沟通渠道，发现潜在风险。

1.稳步推进自身招标采购信息平台的搭建，带动上下游行业招标采购的更加公开、透明、阳光。这不仅有利于约束不规范招标采购出现的概率，还可以通过信息归集、分析大幅降低围标、串标出现的概率，杜绝内外勾结造成的国有资产流失。在此方面的信息化建设可借鉴华能、大唐集团等中央电力企业已搭建的物资、燃料招标采购电子商务平台以及各省市级招标采购信息化平台的搭建经验，探索契合电力企业自身特点、易用性强的信息平台。若整体平台建设难以一步到位，电力企业也可考虑将内部控制作为企业下一步信息化建设的重点模块，借助信息化或区块链技术，将内部控制模块拓展链接到电力企业已有质量管控、供应商管理等招标采购业务相关数据库或信息系统，分步骤、渐进性开展试点工作，以技术为媒介提升信息沟通效率、充分发挥内控反馈机制效能。

2.拓展信息化在技术上的创新潜力，如区块链技术在内部控制方面深入应用。目前，我国的电力企业大多为集团化运营，集团业务板块覆盖能源资源上下游和产业链金融（融资租赁业务、财务公司相关业务等），这些板块业务同样需要强化内部控制。因同处能源行业，内部控制体系所涉关键风险点必然存在一定重合、关联，以信息化作桥梁进行集团内的内部控制体系风险点对标、整合管控或在未来成为可能。基于区块链技术去中心化、去信任、集体维护、可靠数据库等四大特性，从内部控制角度看，无论是集团、下属平台或板块公司的信息化建设，均可以借助区块链构建一种内控网络结构，进行业务数据的认证、追溯和调整，降低信息不对称造成的风险和其他潜在风险。

四、小结

我国的电力企业大部分为国有企业，做好电力企业的招标采购管理工作不仅是企业自身加强内部建设、提质增效的需要，也是保护国有资产安全、防范国有资产流失的需要。从内部控制的角度看，当前电力企业的招标采购管理优化需要立足于三个“全覆盖”：一是流程过程全覆盖，从顶层设计的权责划分，到关乎具体流程的招标采购规则，都需要建立制度，通过制度规范招标采购的全过程。二是动态调整全覆盖，定期对招标采购流程进行检视，从内部监督、外部监管、政策变革等角度审视招标采购过程中可能存在的问题，及时进行改进。三是信息化管理全覆盖，善于运用技术介入并堵住可能存在的人为漏洞，通过搭建招标采购信息平台和区块链技术应用，让整个招标采购流程实现数据化、网络化、可追溯化，尽可能避免人为干扰因素的发生，在提升招标采购效率的同时，降低可能存在的风险。