由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，因此各国对同一操作的术语叫法不同，或者对同一个术语的理解也不尽相同。但是，通过比较众多PPP实践项目，PPP大致可以分为外包、特许经营和私有化三大类，如图5-19所示。在具体的操作方法上，哪些常见的方式属于pPP模式呢？财政部文件里的PPP包括：委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设一运营一移交(B0T)、建设一拥有一运营(BO0)、转让一运营一移交(TOT)、改建一运营一移交(ROT)、建设一移交一运营(BTO);而在发改委的文件里PPP包括BOT、BOOT、BOO,BT不在其列，可以推测，PPP模式从政策意图上看，非常重视运营(Operate)。

1.外包类

外包类PPP项目包括模块化外包和整体化外包。

(1)模块化外包
模块化外包PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在模块化外包类PPP项目中，

私人部门承担的风险相对较小。模块化外包模式适合于简单的辅助性工作或事务，这些事务既需要专业性又便于效果检查，最好可以通过公开竞标的方式进行外包，使政府方获得更优的合同条件；合同期通常在5年以下。对在营项目还可以采用管理竞争的方式让现有的公共机构与民营机构开展竞争。其优点是政府拥有项目的所有权，并获益于民营方的专业技能，可以在降低政府的财政压力的同时保证更好的服务；但是对于公共服务性要求较高的外包项目，政府不得不加大监管力度，一旦民营部门毁约，那么再进行服务的成本则很大，项目实施转让他手，存在着削弱所有者控制的可能及降低了对公众需求变化反应力的可能。

(2)整体化外包
整体化外包模式常见的形式是委托运营(Operations&Maintenance,O&M)。

委托运营是指政府拥有资产所有权，但是将公共资产的运营维护委托给项目公司，项目公司不负责用户服务的政企合作方式。合同期限一般不超过8年，期间政府向项目公司支付委托运营费用。委托运营模式适合于物理外围及责任边界比较容易划分、重视运营过程、运营责任重大的项目。这种形式适用于大多数公共设施的建设和运营，包括水和污水处理厂、垃圾处理、体育场馆等。

O&M的优点是转移了项目的设计、建造及运营风险，政府可以专注于其核心监督职责；同时提高了建设效率、管理效益及项目运营与维护的质量；推动机构创新以提高资金的价值及收益。但同时政府对设施运营的控制权降低，要求政府按照合同进行更密切的监督；建设与规划要求可能出现冲突，需较长时间适应双方的合作沟通；民营企业在某些方面的融资能力不如政府；如运营者运营不利，公共部门需重新介入项目运营，增加了成本。

2.特许经营类
特许经营项目需要企业参与部分或全部投资，企业通过特许经营权的方式获得项目经营权，根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，项目的资产最终归公共部门保留，即合同结束后要求企业将项目的使用权或所有权移交给公共部门。常见的PPP特许经营模式包括BOOT/BOT、.TOT、ROT。

(1)建设一（拥有）一运营一移交

建设一（拥有）一运营一移交[Build--(owm)一Operate-一Transfer,B0 OT/BOT]是指政府以特许权的方式将公共资产项目委托给项目公司，双方签订合同，项目公司负责设计、融资、建造、运营、维护及提供服务，合同期满后，项目公司无偿地将项目移交给政府的运作方式。合同期限一般为20~30年。

BOOT/BOT模式适合于有收费机制的新建设施，譬如水厂、污水处理厂等终端处理设施，是最为常见的公私合营的投融资模式。尽管如此，政府对BOT项目仍有特许协议下的监管权利和战略上的最终控制。BOOT/BOT的优点包括缓解政府的财政压力、降低投资风险：企业为盈利提高管理效率，进而增加项目运作效益；企业专业技能及先进管理促使很多政府目前无力推动的项目提前完工，满足社会与公众需求；同时这种模式带动了企业的发展，为公众提供了很多就业机会。其缺点主要包括程序复杂、合同文件繁多；投资额巨大、收益具有不确定性；特许权到期后，如果政府在运营及管理方面与企业差异较大，可能造成转交后项目停滞。

(2)转让一运营一移交
转让一运营一移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT)是指政府将公共资产的所有权有偿转让给项目公司，项目公司负责运营、维护和提供服务，合同期满后资产及其所有权转移给政府的项目运作方式。合同期一般为20~30年。

TOT模式适合于大部分公共基础设施建设，尤其是有收费补偿机制的基础设施，政府部门希望通过经营权转让套现。在国内实践中，移交给民营机构的仅为经营权以及包含资产所有权的两种交易条件都出现过。前一种交易非常类似于政府一次性收回几十年设施租金，因此被称为POT(收购一运营一移交)可能更准确；若不为融资，可以采用LOT(租赁一运营一移交)
的模式引入民营机构，政府仍可获定期租金收入。

其优点包括，如果与私人合作者的契约得到良好的履行的话，政府能够对标准和绩效进行一定的控制，而且不承担所有经营的成本；企业运作提高了建设、运营成本与效果。但是在当私人合作者破产或者经营绩效不佳的情况下，要替代其存在增加成本与难度等问题；公共部门的工作人员也可能因为暂时的民营化而失业，在民营化的过程中也可能出现其他问题。

(3)改建一运营一移交
改建一运营一移交(Rehabilitate-Operate-.Transfer,ROT)是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式，合同期限一般为20~30年。OT模式适合于大多数需要扩建/改建的公共设施和公共娱乐设施，若设计得好，可以是一种非常贴近项目实际情况的投融资模式。其优点包括降低政府的融资成本，提高政府采购的弹性化；解决了政府缺乏扩建工程资金的问题，同时又将原有设施的运营管理结合起来，能够利用民营部门的经验，提高建设速度和效率。但是由于以后设施的更新不包含在契约中，这便为以后设施的建设和运营带来困难；变更契约可能增加成本和费用，因此政府需要比较复杂的契约管理程序。

(4)建设一移交一运营
建设一移交一运营(Build-Transfer-.Operate,BTO)是指民营机构为基础设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权（注意实体资产仍由民营机构占有)移交给政府方；随后政府方再授予该民营机构长期经营该设施的权利，使其通过向用户收费，收回投资并获得合理回报。
BTO模式适合于有收费权的新建设施，譬如水厂、污水处理厂等终端处理设施，政府希望在运营期内保持对设施的所有权控制。事实上，国内操作的相当部分名为BOT的项目，若严格从合同条件界定，更接近于BTO模式，因为其特许协议中规定政府对项目资产和土地使用等拥有所有权。

其优点包括，政府能够借助民企的建设、运营经验降低成本；同时政府有较大的监督权，如果民企对服务水准和绩效达不到政府标准，政府可以终止契约：与BOT模式相比，这种模式可以避免法律、管制和民事责任问题。但是，如果出现破产和绩效的欺诈问题，政府要替代企业合作者或者终止协议，会遇到一些困难和麻烦；由于民间资本的逐利性较强，政府的购买成本也相对较高，因此，对于解决财政困难所发挥的作用也是有限的。

3.私有化类
私有PPP项目则需要私人部门负责项目的投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资，实现利润。其包括完全私有化和部分私有化两类。私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

(1)完全私有化
建设一拥有一运营(Build-Owm-Operate,BOO)模式与BOT模式类似，但是项目公司在合作期满后不需要将项目移交给政府，而是由项目公司拥有资产所有权，但是在项目合同中会注明保证公益性的约束条款。

B00模式适合于收益不高、运营成本相对较大、项目规模相对较小、对公共利益影响也不大、需要给投资人提供更多财务激励的新建项目。与此同时，要求政府对这些设施的运营服务质量易于监管，且监管成本合理、稳妥可靠。

其优点包括政府不参与融投资，降低投资风险，同时政府通过征收所得税和财产税增加收入：企业可以从政府获得更多的政策支持；企业具有公共设施建设的自主权，受政府管制较小。但是BO0模式依旧存在很多问题，比如企业可能不愿建设或者经营具有公共利益性质的设施或者服务；政府缺乏有效的管制服务价格的机制：企业项目缺乏竞争，所以政府有必要对经营活动制定必要的法规和规则。

(2)部分私有化
管理合同(Management Contract,.MC)是指政府保留资产所有权，通过签订管理合同将公共资产的运营、维护和用户服务授权给项目公司负责运作的方式。合同期限一般不超过3年，期间政府向项目公司支付管理费用。管理合同是转让一运营一移交(TOT)模式的过渡方式，适用于政府需要保持一定控制的项目。

其优点是双方都有得到和增加收入的机会，设施建设和经营的效率也能够得到提高。但是政府可能事实上丧失设施的实际控制权；存在着评估资产价值的困难。目前PPP模式已经不新鲜，在很多智慧城市项目中，政府市政建设中引进社会资本的常用模式见表5-1。

4.PPP项目适用性

特定项目是否适用PPP模式通常可从以下几个维度来研判。

4.1私有化类大部分公共产品或公共服务领域项目
具体包括基础设施类（如市政道路、高速公路、电厂）、市政公用类（如自来水厂及配套管网、固废处理和收运设施)以及社会事业类（如文化体育场馆、医疗和教育服务设施)。公共产品或公共服务设施具有自然垄断的经济属性，这决定了在特定服务范围内由一家主体统一负责项目的运营是最有效率的。

作为公共利益的代表和直接责任主体，政府或其下属单位责
无旁贷地承担起公共产品和公共服务的提供任务。随着城镇化的不断发展，用户对公用产品和服务需求的数量和质量要求越来越高，政府直接提供越来越力不从心（面临资金、技术、管理上的瓶颈），经尝试，发现合格的私人主体也能承担公共产品和公共服务的提供任务，而且更有效率。于是，公共部门与私人部门通过合作提供公共产品和服务渐成趋势，这大致就是PPP模式的由来。

4.2合作期限相对较长
这个期限最好包括从项目前期准备到后期运营的全过程，其中运营期在3年以上。通过项目全过程的参与，社会投资人可以增加其对项目的全面了解，更有效地识别和管控项目风险；对于政府而言，则能更好地掌握建设运营成本信息，主动采取针对性的监管措施，在保障项目公司获得基本收益的同时又不至于获取暴利。对于短期（不含建设期，3年以内）一次性完成的公共服务项目，不宜采取PPP方式，如果需要，可以改用政府采购服务的方式实施，并签订短期服务合同。

4.3项目具有一定的专业要求，且存在足够多的潜在社会合作主体
PPP项目的基本特征之一就是，要通过政府与社会资本合作取得“1+1>2”的效果，双方要优势互补，其中社会资本的相对优势主要体现在资本、技术、管理等方面，而且往往体现为综合优势。如果项目内容属于简单辅助性内容(如环卫保洁)，或者虽然专业性较强但内容单一且已相对标准化（如工程设计或工程建设)，则直接采取传统方式或通过政府采购方式实施可能更有效率。另外，潜在竞争者数量足够多才可能给社会合作主体带来必要的竞争压力，否则限制激励约束机制作用的发挥，会使政府在合作中处于相对被动的地位。

4.4综合评价PPP项目的交易成本
PPP项目往往交易结构复杂、实施周期较长，在项目前期准备及实施过程中将会耗费大量的人力、财力等资源，交易成本不容忽视。目前，国际上流行的评价方法是物有所值论证(Value for Money,VFM),具体评价过程包括定性评价、定量评价和补充评价，评价结果主要包括以PPP模式实施的成本较政府以传统方式实施的成本是否更经济，在各个备选PPP实施方案中哪个是成本最低的。目前，我国在PPP项目的筛选和评价上，更多的还是依赖于定性的分析判断，缺少类似的定量或系统性分析评价。

4.5PPP项目不限于收费机制完善的项目
实际上，PPP项目的收费机制包括三类，如图5-20所示：一是完全依靠项目用户付费（如供水、燃气项目）；二是完全由政府支付服务费用（如市政道路、排水管网、生态环境治理项目)；三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴，以保障项目的财务可行性（如污水处理项目、垃圾处理项目)。

前文所述的优先在已建立用户收费机制的领域推行PPP,只是现阶段政府在债务压力较大的情势下所采取的次优选择，并不意味着只有收费机制完善的公共项目才适用PPP模式。相反，从提高公共服务效率的角度来看，那些收费机制建设比较困难或滞后的领域（因此对社会专业主体缺乏吸引力），是最需要推行PPP模式的（也更具试点示范效应），比如污水收集管网设施、市政道路等，在传统BT或EPC模式下，重建设、轻运营易导致设施建成后不能发挥应有的功效，甚至出现豆腐渣工程。而在PPP模式下，项目主体需要统筹考虑项目全寿命周期的成本，因此有效避免了前后脱节的问题，从而保障项目设施的可用性和运行绩效达标。

从融资的角度来看，收费机制不完善的项目也可以应用PPP模式，虽不能从总量上降低政府支出（算上回报还有所增加），但通过分期支付的方式可以平滑当期的财政支出压力。