1928年国民党成立以来，中国的农村受到世界性经济危机的影响反而要更大一些。

一、农村物价的影响

一方面，这几年农产品外销情况较为平稳，民族工业产品在农村销售情况也较好。1925一1931年四川年均购入棉纱值2942万关两；1923一1931年湖南购进国产机纱维持在750万公斤左右；1927-1931年江西购进国产面粉从130万公斤更直线上升到1618万公斤。

这些情况都对民族工业平衡发展有利。而另一方面，中国地域广阔，农村的经济状况也很不均衡。由于资本主义各国纷纷向中国大量倾销剩余农产品，粮食的进口净值由1924一1929年的年平均146835万公斤，猛增到1932年的392490万公斤；棉花的进口量也由1927年的12075万公斤，增加到1931年的23265万公斤。

而且这些产品的价格还远低于本国土产之价格。当时市面上，西贡一号米每担最少9.2元，与中国米价相差无几，美棉每包34两，而陕西标准棉为32.5两；澳麦每担合4.2两，中国麦每担还要4.5两。价格既不相上下，进口农产品品质优良，交货时间准确，自然更具竞争力。经营中国农产品者，则不得不忍痛压价，自然造成成本不敷的局面。因此，中国的生丝、茶叶、棉花、大豆、花生等农产品出口之困难，便可想而知。

这种情况自然不可避免地会影响到相当部分地区的农民生活。在这些地方，中等农家之储蓄不逾一二十元，其下者竟至求一元之现金而不可得，且这种情况可谓俯拾皆是。有的地区甚至贫困到整个村子里贫苦农民连两角钱都找不到。

1927年以后的几年时间里，中国农村经济的发展虽然很不平衡，但就整个的趋势而言，农村经济明显地呈现出徘徊不前，甚至是衰退恶化的现象。

二、农村经济的持续恶化

农村经济逐渐恶化，根本上与中国农村自身长期存在的问题有关。

如土地与人口的比例失衡，粮食短缺；自然灾害频繁，一些地区战祸连年，造成农民赤贫，以及传统的租佃关系导致了农民生产动力不足等等。

以浙江、江苏为例，土地与人口的矛盾就非常突出。据1928年民政厅调查，全国人口密度最高的省份即为江苏，其次则为浙江。人多地少，粮食自然容易短缺。以浙江为例，由于自然灾害频繁，1928一1929年，每年遭受水灾平均为33.5个县份，遭受旱灾平均为14.5个县份，遭受风灾平均为21个县份，遭受虫灾平均为30.5个县份。

灾害影响到这两年的粮食生产，1928年全省产量为2343万吨，1929年为1984万吨，而全省粮食消费额每年则需要40162万吨，所亏之数除了靠部分杂粮替代外，则还要靠从外省调进。而租佃关系落后和土地分配不平衡，则更进一步加剧了贫苦农民的困难。

据不完全统计，浙江全省农户中佃农的比重最高，占到全省农户的35%，半自耕农占33.6%，自耕农占23.6%，雇农占7.8%。无地少地的农民占整个浙江农村人口的70%左右。华北地区的情况亦相差无几。

据30年代初国民政府内政部调查，在冀、鲁、豫三省中，拥有耕地在10亩以下的农户分别为51.4%、57.35%和55.01%，三省平均则为54.66%，他们所拥有的土地仅占三省全部土地的16.09%。相反，拥有耕地在50亩以上的农户，在三省中则分别为7.48%、6.65%和4.85%。而他们所拥有的土地则分别为35.38%、34.84%与28.05%。

这也就是说，在冀、鲁、豫三省中，拥有50亩以上耕地、占全体农户6.32%的富农与地主拥有全部耕地的33.12%。根据相关学者的研究成果，一般男性壮年农民每年需要粮食约在420市斤左右，而冀、鲁、豫三省耕地正常年份亩产量大约是212、282和270市斤。

而一般说来，拥有土地越少的农户，越没有能力占据与保持肥沃的上等田地，其地亩越可能是下等的贫瘠地。如果把种子、肥料、赋税、摊派等开支计算在内的话，1个人所需维持生活的土地量应不能少于3一4亩。因此，以一户农户计，拥有耕地10亩以下者常年处于吃糠咽菜的半饥饿状态在所难免。

农村经济面临破产的另一个因素是土地税(即田赋)的负担对于农民过于沉重。田赋是中国历代王朝政府的主要岁入。辛亥革命后的民国政府曾确定田赋为国家税收项目，并在1913年取得了8200万元的收益。

当时为满足各省财政的需求，准许在特殊情况下加征30%或以上的数额，这使田赋平添了数不清的附加。再加上民国以来战乱频仍，军阀割据，不仅使田赋正税繁重，而且摊派预征猖獗。这种摊派按亩或地丁征收，实际上就成了变相的田赋。

尤其是临时军事摊派，无预定时间和数目，只要军队需要就可随时征收，任其诛求。南京国民政府成立后，把田赋划归地方，使之成为地方政府和军阀取得财政及军费开支的主要来源，这就更进一步加剧了对农民的盘剥。

由于国民政府建立后对地方行政组织进行了改革，在省政府增设了土地厅、农工厅、建设厅等，在县政府增设了建设局、教育局、财政局等，并力图使区级组织正规化，还把包括乡在内的下层行政职员官僚化，其结果是省、县、区、乡组织骤然扩大，地方财政不断膨胀。为配合地方政权改革，国民政府又举办了诸如警察、治安、交通、自治、保甲和教育等种种新政，凡此无一不需庞大的财政支持。

与此同时，地方军阀为保存实力，与中央抗争，乃至连年混战，也促使许多大小军阀把眼睛盯在农民身上，动辄加派溢征田赋。甘肃省当时岁入不及1000万元，一年要承担的客军军费就达到660万元之多。它下面的一个县在1934年仅“因逼饷故拇指被军队悬梁断节者即达1500多人”。而据相关的报道，四川某些地区，1931年时田赋已经预征到1961年了。

三、国民党的应对措施

对于农村问题的严重性国民政府早就有所意识，因而曾试图采取积极措施来减轻农民的负担。首先是限制田赋附加。财政部于1928年10月颁布《限制田赋附加办法八条》，其核心为“田赋正税附捐之总额不得超过现时地价之百分之一"，“田赋附税之总额不得超过旧有正税之数”，已超过的县份要陆续核减以符合规定。凡不按此办法执行的县长，将遭撤职惩戒的处分。但此办法漏洞颇多，起不到限制的作用。由于许多地方正附税总额均未超过地价1%，而附加却超过了正税1倍以上。

或正附税合计已经超过了地价的1%，附加却未超过正税，因而还要求允许加派。结果，“各省县始终没有确实遵行，田赋附加不但没有大量核减，反而日趋高翔”。不得已，同年12月，发现问题的财政部又颁布了《整理田赋办法》，规定不得随意增加赋额和惩罚贪官污吏等。而两年后，随着裁厘的实行，考虑到地方收入减少，国民政府又不能不发文同意除省正税附加外，允许县政府附加。于是各县田赋附加又纷纷而起。

不得已，政府又得重申前令，限制附加。惟田赋及附加是地方财政支柱，因此尽管中央政府三令五申，人民呈控地方违法附加者仍纷至沓来。

要根本解决农民负担问题，土地改革当为必由之路。国民政府成立之初，尚没有在全国推行土地改革的现实条件，但依据孙中山的民生主义，它不能不提出平均地权和耕者有其田的主张。

四、国民党的《土地法》

1928年12月26日，国民党中央执行委员会第169次政治会议提出了土地法的立法原则，并于次年1月16日第171次会议上通过。其主要内容是：

(1）征收土地税以地值为根据；(2)土地税率采取渐进办法；(3)对于不劳而获的土地增益，行累进税；(4)土地改良物取轻税政策；(5)政府收用私有土地的办法；(6)免税土地；(7)以增加地税或估高地值方法促进土地改良：(8)土地掌管机关；(9)土地权转移须经政府许可。

其目的在防止私人垄断土地以谋不当得利之企图，并须设法使本身非因施以资本或劳力改良之结果所得之增益归为公有，达到地尽其用，并使人民平均享受土地之权利。该原则在明确承认土地私有的情况下，给予了地方和中央政府以极大的干涉私有土地之权。

经过1929年1月29日立法院第10次会议决议，《土地法》由吴尚鹰、王用宾、邓台荫、陈肇英、黄昌谷5人起草，并聘戴季陶、王宠惠为顾问，组织起草委员会。历时一年半，并经数十次开会讨论，于1930年6月提交立法院第94、95两次院会，最终完成了立法程序，于6月30日由国民政府正式公布。

《土地法》共计5编397条，它明确承认了土地私有权，如其第一编总则第七条即规定：“中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体。其经人民依法取得私有权者，为私有土地。”

它同时也肯定了旧有的租佃制度的合法性。如第一百七十一条指出：

“以自耕作为目的，约定支会地租使用他人之农地者，为耕地租用。“

而为了体现孙中山平均地权的思想，该法也对土地私有权加以限制。

如第八条规定：

凡可通连之水运、天然形成而为公共需用之湖泽、公共交通道路、矿泉地、瀑布地、公共需用之天然资源地、名胜古迹、市镇区域之水道湖泽，其四周相当范围内之公有土地，以及其他法令禁止私有之土地，一律不得私有。

第十四、十五条规定：

政府对于私有土地，得斟酌地方需要、土地种类及土地性质，经中央地政机关核定后，分别限制个人或团体所有土地面积之最高额。超过此种最高额之私有地，由地政机关规定办法，限令于一定期内将额外土地划分出卖。如不依期限出卖，地方政府得依法征收之。

第十六条规定：

国民政府对于私有土地所有权之移转设定负担或租赁，认为有妨害国家政策者得制止之。第十七条规定：凡农地、林地、渔地、盐地、矿地、要塞军备区域及领域边境之土地，无论公有地或私有地，不得移转设定负担，或租赁给外国人。

当然，所有这些限制不仅是有限的，而且也是具有相当大的伸缩余地的。另外，《土地法》还有一系列明确的条文主张要保护佃农的利益。

不过，实行平均地权，按照孙中山的思想，最主要的还在于征收地价税、土地增值税及照价收买。而这必须先行办理土地所有权登记。

要办登记，又须先办地籍测量。然而要测量全国土地，最快也要30年才能完成。依照《土地法》所规定的非经依法测量之土地不得为所有权登记，则平均地权完全无法指望。而土地增值税的征收问题，规定部分免税和无法转移的土地15年之后才可征收，也与孙中山提出的土地涨价后所有利益归人民共享的原则不相符合。

且土地法有意回避了累进税率，反而规定地价税率不论地产大小都用同样的税率去缴纳，名义上是小农和大地主都有同样的负担，实际上是土地多者，纳税却不多，从而达不到抑制土地兼并、防止土地投机的目的。

再加上该法规定的地价税率很低，市地和乡地的改良地地价税率仅为10%一20%，同时还有含混不清的“自住地及自耕地”的规定，即凡未离开所在地之市县，或3年内只要曾回其土地所在市县住上一段时间，就不能被指为“不在地主”课以重税等等用以进一步减轻地主的赋税负担的规定，结果是，这个《土地法》不仅不是抑富济贫，反而是在有形无形中帮助大地主去兼并土地。

五、“二五减租”

国民政府试图减轻农民负担的另一项主要措施是“二五减租”。在这方面，浙江省政府在全国开始得最早，也最见成效。还在1927年5月27日，浙江省政府在公布的《浙江省最近政纲》中，就提出了减轻佃农租25%的主张。11月，省党政联席会议通过了1927年浙江《佃农缴租实施条例》，定本年正业农产之全收获量50%为最高的租额，佃农依最高租额减25%缴租。

同时限制撤田、不缴租，限制预租；并为农业纠纷规定了仲裁机构，以省党部和省政府为最终仲裁机关。次年，浙江省政府又通过了《浙江省十七年佃业缴租章程》，对1927年条例中未作规定者加以补充。

“二五减租”明显地提升了佃农的地位和其对生产的兴趣，而使地主的利益受到触动，地底价明显低落，永佃权比从前大为上涨。人们的产业观念发生了变化，有产业者宁愿把田产出卖，因为有田产的业主必须负担田赋，而田产越多越容易和佃户发生纠纷。

一旦佃户不缴租，就得打官司，而为了几十元收入，赔上更多的诉讼费，不仅得不偿失，而且通常情况下还未必能够打得赢。

当然，由于地主收入减少，不可避免地使由地主负担的田赋也会短收。而政府方面，不仅不会相应减赋，反而还因财政拮据而不得不加收建设特别附捐、自治经费、治虫费、农民银行基金、保卫附捐、飞机捐、教育亩捐等等。因此，到了1929年，浙江省政府就不赞成继续实施“二五减租”了。

因为实行“二五减租”后政府税收，特别是田赋逐年减少，佃农在减租后却并无多大利益，政府反而要为调解租佃纠纷成立佃业理事局，每年耗资数十万元，颇不合算。对此，浙江省党部与省政府发生了激烈的冲突，经国民党中央派戴季陶出面调停，才找到了折衷的解决办法。

经国民党中央核准后规定：土地收获副产除应全归佃农外，由佃业双方就各该田亩情形，以常年正产全收获量37.5%为缴租额，自行约定新租约。不过，就具体实行的情况而言，“二五减租”其实在浙江省的大多数县中均未能够得到推行。

得到推行的县，有的也只行了几个区，如萧山、诸暨、寿昌等；有的则只行了几个乡，如丽水、青田、海宁等。浙江省党部对此现象的检讨是：

“此种原因，由于国民革命之势力未能深入整个下层，残余之封建分子依然具有若干统治农村之权威，减租运动在受其积极的或消极的摧残或阻碍者半；由于缴租、计算、订约种种手续过于繁琐，非一般农人所能了解，而因循不行者亦半。"