村镇银行在我国农村地区的广泛覆盖，已经成为农村地区金融发展的“主力军”，为“三农”事业发展提供了重要支持和服务保障。近期，某村镇银行“取款难”事件持续发酵，暴露出村镇银行普遍存在综合实力较弱与风险水平快速上升之间的矛盾，最终导致部分群众遭受了财产损失。本文旨在立足新时代乡村振兴战略背景，重新探讨村镇银行持续发展的路径选择。
一、村镇银行历史背景与发展现状分析
自2007年初全国第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行成立至今，村镇银行在我国已有近16年发展历程。总体上看，我国村镇银行最大的特点是受国家政策影响较大、覆盖面广泛，与此同时，由于村镇银行增速较快、注册门槛较低等原因，也导致了村镇银行的发展并非一帆风顺。
（一）村镇银行发展情况分析
1.国家政策支持。2006年底，原国家银监会颁布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，支持在湖北、四川等6省份开展村镇银行试点。2009年，原国家银监会《新型农村金融机构2009年—2011年总体工作安排》出台后，我国村镇银行注册进入快速增长期。为进一步健全农村金融服务体系，2014年，原国家银监会进一步出台《关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见》，就积极稳妥培育发展村镇银行提出方向。2020年，中国银行业协会发布了《村镇银行评价指标体系》（T/CBA205—2020），进一步推动了村镇银行发展规范化、标准化建设，正面引导和鼓励村镇银行专注“支农支小”主业，从而不断提升对“三农”和小微客户的金融供给。
2.增长速度较快。从增长速度上看，根据银保监会数据显示，2007年—2008年试点期间，全国成立了91家村镇银行。2009年出台新型农村金融机构三年工作总体安排之后，我国村镇银行注册进入快速增长期，到2011年末，总数达到626家。之后8年间，全国村镇银行数量增加近1000家，进入平稳上升期。自2019年以来，全国村镇银行数量保持在1600余家规模，市场呈现较为饱和状态，截至2021年末，全国村镇银行数量为1651家，已经占全国银行业金融机构总数的约36%。
3.全国覆盖面广。从地区分布上看，村镇银行已全部覆盖全国31个省份，其中1300余个县（市、旗）设有村镇银行，县域覆盖率超71%。根据银保监会数据显示，山东省有村镇银行126家，数量位全国第一，占全国的7.6%。其他排全国前五名的省份分别为，河北省有村镇银行108家，河南省85家，贵州省84家，江西省、山西省分别有77家。省内村镇银行数量超过100家的即山东省、河北省，99—60家的有14个省份，60—20家的有8个省份，不足20家的有7个省份，西藏自治区仅有2家村镇银行位列最后。
（二）村镇银行发展面临的外部挑战
1.政策红利期结束。政策导向变化。村镇银行的发展与国家发展农村金融的政策密切相关，2010年，中央一号文件第一次提出“加快培育村镇银行”，到2017年间，共有6年中央一号文件提出积极支持设立村镇银行、扩大其覆盖面，中国人民银行、中国银保监会等也响应党中央相关决策部署和规范性文件要求，制定了一系列支持村镇银行发展的配套政策，这段时间也成为村镇银行发展的黄金期。到2018年，中央一号文件要求“完善村镇银行准入条件”，此后，村镇银行的注册速度明显放缓，年均增加仅十几家。
2.国内经济形势变化。随着社会主义市场经济深入发展，各类金融机构在竞争中将更多的关注投向“三农”领域，村镇银行面临的市场竞争压力增大。一方面，全国各地普遍设立的村镇银行使农村金融市场相对饱和，而其他金融机构的加入则加剧了市场竞争，由于本身综合实力不足、社会认可度和品牌效应不高等原因，原本处于政策利好形式下的村镇银行，在资本市场竞争中显然难以占据优势。特别是自2020年新冠疫情爆发以来，国际形势愈发严峻复杂，在国内呈现散点式偶发状态的新冠疫情也导致国内经济下行压力持续加大，这导致包括村镇银行在内的许多市场主体十分困难。对此，国务院发布的6方面33项稳经济一揽子措施中，明确了金融领域的相关政策，但在这一过程中，与单纯盈利相比，国家要求包括村镇银行在内的金融机构承担更多的社会责任。
3.地方政府支持力度较低。各地在引进或引导设立村镇银行时，往往会通过财政性存款等政策向村镇银行提供支持，或者在土地划拨、配套设施建设上提供优惠或帮扶政策。但是，部分地区政府财政紧张，难以长期有效维持对村镇银行的补贴或帮扶，使原本计划用于支持村镇银行发展的优惠政策成为“空头支票”。与此同时，相对于扶持村镇银行，各地相关部门往往将更多的政策支持投入到当地成立的农商行中。而在一些地方政府主导的产业项目中，地方政府倾向于实力较强的国有大行。
（三）村镇银行发展面临的自身困境
1.主发起行管理边界模糊。中国银保监会要求主发起行对村镇银行负有支持、指导和监督责任，但在实际运营管理过程中，由于法人及股东治理结构不完善，部分村镇银行的股东大会、董事会、监事会履职不到位，主发起行往往存在缺位或越位管理的现象。缺位管理导致村镇银行的发展缺少有力支持，比如，部分村镇银行的主发起行为当地农商银行，两者之间业务同质化严重，此时主发起行往往会选择保护本行利益，而忽视村镇银行的发展。越位管理导致村镇银行缺乏积极性，这一现象在主发起行非国有银行中比较明显，主发起行将村镇银行视为在某一地区的分支机构，全权决策村镇银行的发展，导致村镇银行自身与主发起行的经营理念产生矛盾。
2.股权分散严重。为支持村镇银行发展，原国家银监会对村镇银行的股权结构要求较低，因此，不断有民营企业或个人资本通过转让等形式持有村镇银行股份，这就导致村镇银行股权结构变更过于频繁，主发起行在村镇银行中无法占据决策话语权。
3.脱离普惠金融方向。村镇银行较低的注册门槛，也意味着它们必然要承担更多的社会责任。部分村镇银行因其主发起行被市场冠以“某某系”等称号，显示了市场舆论将这些村镇银行看做了主发起行的“子公司”“分公司”，主发起行参与了这些村镇银行的决策与经营活动，过于追求短期利益而忽视基本方向，一味的参与资本市场竞争，也导致部分村镇银行的主营产品脱离“普惠”“支农支小”的初衷，其存在的社会价值也变得“尴尬”，从而不被市场和客户群体信任。
二、村镇银行在乡村振兴战略中大有可为
村镇银行作为我国社会主义市场经济体制下的特色产品，历经16年的发展，为我国“三农”事业高质量发展提供了重要保障。必须清醒地认识到，村镇银行在取得成绩的发展历程中也面临着许多改革与发展的困境。2018年，党中央、国务院决策实施乡村振兴战略，提出乡村振兴要实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，为村镇银行的发展提供了新的机遇。与此同时，村镇银行之所以能够在乡村振兴战略中实现可持续发展，是因为村镇银行以其灵活性、专业性、精准性，为乡村振兴战略的实现提供了有益助力。
（一）乡村振兴战略为发展提供新的机遇
1.国家政策机遇。党和国家长期高度重视“三农”工作，通过政策手段助推“三农”事业高质量发展。乡村振兴战略实施以来，党和国家多次重申村镇银行的定位，为村镇银行的发展提供了新的机遇。2019年，中国银保监会出台《关于推进村镇银行坚守定位提升服务乡村振兴战略能力的通知》，再次重申村镇银行“支农支小”的市场定位。这表明目前国家对于村镇银行的作用和定位依旧保持积极和肯定的态度，力求通过优化完善村镇银行的功能、规范村镇银行的经营行为等措施，来实现为乡村振兴发展助力。
2.市场需求机遇。乡村振兴战略的第一条即“产业兴旺”，金融是产业发展不可或缺的重要杠杆之一。农村产业发展形成了巨大的潜在金融市场需求，农村金融市场需求不断扩大，对农村金融产品的需求量不断增长。村镇银行出现之前，我国传统银行机构的主营业务不在农村，农村金融市场是一块相对空白的领域，村镇银行的诞生迅速覆盖了全国大部分地区的农村市场，拥有了大量的基本客户群体。随着农村产业的兴旺发展，农村金融市场的需求越来越旺盛，农业产业中的中小微企业注册数量、经营规模不断扩大，形成了巨大的市场基础。这类中小微企业规模小、受客观条件影响风险大等特质没有发生本质变化，村镇银行主打普惠金融产品，具有门槛低、金额小、覆盖面广等优势，依旧可以较好地抓住农村金融市场不同类别客户的需求，为自身发展积聚资源。
（二）村镇银行有力助推乡村振兴战略实施
1.发挥专业性特点定向服务农村金融市场。乡村振兴战略中，不论是“产业振兴”还是“生活富裕”的目标，都与经济指标息息相关。村镇银行作为国家有意为之的产物，自诞生起就背负着“支农支小”专业市场定位。由于村镇银行不受其他金融市场的产品和业务影响，专攻农村金融市场，在其他产业受到全球经济危机、疫情、等影响时，村镇银行较好地避免了掣肘其中。特别是在银保监会明确提出“村镇银行坚守定位”的要求后，对村镇银行的发展方向更加严格规范和监管，使村镇银行紧紧围绕“三农”事业开展经营活动。为此，村镇银行也不断根据国家战略需求调整自身经营发展目标，在定向服务“三农”事业中发挥了专业性、专一性的特点，围绕农村金融市场需求提供产品和服务，从而对乡村振兴起到极大的推动作用。
2.发挥精准性特点求高度契合农村市场需求。在提供金融产品和金融服务的过程中，村镇银行的精准性特点相较于其他金融机构更加明显。村镇银行立足县域开展服务，本身对所在经营范围内的农村金融市场比较熟悉，在决策的过程中也能较好地做到因地制宜，精准服务本地农村金融市场。村镇银行提供的金融产品具有明显的“本土化”的特点，与本地农村市场契合度较高。以经济较发达的山东省青岛市为例，目前青岛市设有8家村镇银行，共在全市范围设置30余个服务网店，其中，崂山交银村镇银行在其经营范围的崂山区内设置了70余名“驻村客户经理”，为本地村庄提供精准金融服务，成功打通服务“三农”的最后一公里。
三、乡村振兴战略下村镇银行可持续发展的路径
目前，我国各地村镇银行发展水平不一，村镇银行本身质量良莠不齐。2018年以来，国家对村镇银行的改革逐步提上日程。这是村镇银行的规模发展到一定阶段所必然经历的。在乡村振兴战略的背景下，村镇银行应深刻剖析自身问题，立足县域、坚守发展定位，因地制宜地选择适合自身的可持续发展道路，力争做大做强的同时，为我国“三农”事业发展展现担当、贡献力量。
（一）夯实主发起行责任，保证资金链完整安全
1.主发起行稳妥增资或上收。2021年中国银保监会颁布的《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》，已经对相关工作展开部署。针对目前处于净亏损状态以及净利润较低的村镇银行，主发起行应及时通过吸收合并、大额增资等措施，来防范和化解村镇银行现有的经营风险。
2.确保经营资金安全。由于村镇银行经营限制性因素，村镇银行资金流动性不足，往往需要拆借发起行资金以维持其稳定发展，主发起行应注重在拓宽资金来源的同时，加强资金审查，确保资金安全性。
3.主动寻求地方政府支持。由于国家高度重视金融机构在乡村振兴中的积极作用，不断加强顶层制度设计，各地政府也配套出台了一系列优惠政策。在地方政府不断优化营商环境的过程中，主发起行应主动与地方政府部门加强沟通，争取获得更大的政策优惠、风险补偿，在政策允许范围内与地方国有平台公司合作，以充实自身资金实力。
（二）完善公司治理机制，提升风险控制能力
1.加强管理制度建设。主发起行通过增资或吸纳股份后，即在村镇银行中持有较大比例股份，但仍应进一步完善公司治理机制，维护村镇银行作为法人机构的独立性和自主性。要确保村镇银行的董事会、监事会有独立决策的权力，确保村镇银行可以在政策范围内获得有利于自身最大的发展。同时，要发挥制度管理作用，完善村镇银行内部治理机制，完善各层级的分工和责任，明确管理层与一线部门的权责。
2.完善风险内控制度。村镇银行应结合本土农村金融市场与客户群体特点，因地制宜制定风险内控制度，杜绝照搬照抄主发起行基本制度。村镇银行决策层要主动加强合规意识，对关键岗位及其工作人员、关键业务及审批流程等加强内部制度约束和定期内部审查，防范“监守自盗”行为产生。
3.建设人力资源管理制度。村镇银行要摆脱管理的“土路子”，按照现代企业模式制定人力资源管理制度，做好内部人员管理与培训工作，对员工的招聘、培训、管理、奖惩等形成规范化制度。要结合涉农的主要方向，加强对员工的教育培训，使员工充分了解农业产业的风险，更加科学地做好贷前尽调业务，降低村镇银行贷后风险。
四、结语
村镇银行改革迫在眉睫。乡村振兴战略对村镇银行的发展既是机遇又是挑战，村镇银行只有进一步明确服务“三农”事业发展定位，才能真正在激烈的市场竞争中获得高质量可持续发展。
参考文献：
[1]孙同全，董翀，李冰冰.村镇银行集群共享式规模化发展研究[J].社会科学战线，2021，（06）：88-98+2.
[2]罗慧明.村镇银行的“使命偏离”及其制度矫正[J].辽宁行政学院学报，2020，（06）：36-41.
[3]彭明旭，王呈斌，李海鸥.我国村镇银行制度研究的争议和展望[J].生产力研究，2020，（10）：35-38.
来源：《时代金融》
作者：于闻
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