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从法律角度看，20世纪初沙皇享有统治权力的依据是1892年版的《俄罗斯帝国根本法》。1905年革命后，沙皇采取的政治举措已经颇具妥协意味，但在守护根本法方面却不曾退让。

1906年2月20日沙皇颁布的《国家杜马章程》明确规定，“国家杜马可以提议撤销、修改现行法律以及制定新法律，国家根本法除外”。尽管沙皇进行了周全的法律准备，将启动修改国家根本法的权柄握在了自己手中。

然而，在1905年革命中经历过风雨飘摇的沙皇并不确信单凭法律制度就可以抵挡住未来充满政治热情的国家杜马。“沙皇认为修改国家根本法是严峻的事情，生命攸关”。正是基于对国家杜马的担忧和恐惧，沙皇抢在国家杜马召开之前主动修改了国家根本法。

当然，在那些对国家杜马寄予厚望的人看来，这是不能接受的。“如果沙皇能够修改国家根本法，那么比照十月十七日宣言宣告的原理，这将是一种倒退，因为根据宣言的含义，提议权属于沙皇，而法案的审议权属于杜马和国务会议”;“没有杜马的参与对国家根本法进行的任何修改都是对人民权利的侵犯”。

这些反对者的声音在维特看来是没有政治远见的，“把制定根本法一事推迟到杜马召开之时，并在杜马参加下修改此法，这种办法是行不通的。

因为这样一来，就无法着手进行求实的、创造性的工作，而是把首次集中起来的居民代表推入危险的、无成果的辩论之中，让他们去争论他们自己权利的范围以及他们同最高当局关系的性质”。

实际上，这是冠冕堂皇的理由，维特最担心的是，“如果允许杜马审议国家根本法，那么它很快就会变成立宪会议”。而修改国家根本法一事一旦演变到这种地步，沙皇不仅很难控制政治局面，甚至自己的专制权力都会岌岌可危。

正是基于这样的政治考量，维特力促沙皇在国家杜马召开前颁布新版国家根本法。这样，1906年4月23日，也就是距第一届国家杜马召开4天前，沙皇颁布了新版国家根本法。

不够发达的宪法:1906年根本法的属性是宪法

1906年根本法产生后，怎样界定它的属性一直是个有争议的问题。归纳起来，主要有三种观点。第一种观点认为“1906年根本法”是“伪宪法”。持此观点的先是沙俄时期的一些立宪民主党人，批评“1906年根本法排除了人民主权和代议制”。

而后是苏联时期的许多学者，譬如有的学者认为，“国家制度是披着伪宪法外衣的君主制”;有的学者这样阐述，“1906年根本法是具有宪法意义的文件……1905年后沙皇的权力只是形式上被限制……把不受限制的君主制用伪宪法的形式给伪装起来了”;

有的学者指出，“沙皇在根本法颁布后没有了两个重要的特权———不受限制的立法权和国家预算的自主支配权……在俄罗斯甚至是在1907年6月3日国家发生转折之后都一直存在着宪法，虽然它是极其保守的……或多或少是幻想的，或多或少是虚假的”。

应该说，持有这种观点的学者们立论的重心是1906年根本法没有限制或只是形式上限制沙皇的权力，所以冠之以“伪”字。至于1906年根本法的属性，从学者们的表述来看，尽管没有直接回答，但应当认定他们承认其是宪法。

第二种观点认为“1906年根本法”是宪法性文件。“从内容和法律效力上看，根本法是宪法性文件”。持有这种观点的学者一般都认为1906年根本法限制了沙皇的权力，但是认为根本法的属性是宪法性文件，而并不是宪法。

第三种观点认为“1906年根本法”是宪法。沙俄时期的立宪民主党人В.А.马克拉科夫认为，“在沙皇的权力被代议制限制的地方就存在着宪法……从这个角度看，1906年根本法毫无疑问就是宪法”。

俄罗斯当代学者И.А.马克拉科夫认为，“将根本法视为保守性宪法的观点……是正确的”。须指明的是，在沙俄时期和现今的俄罗斯，这种观点在学界都占据主要地位。

首先，1906年根本法符合从内容角度给宪法下的定义。在宪法学上，中外许多学者从内容角度给宪法下定义，虽然具体表述不同，但一般都认为，宪法就是规范、限制国家权力，保护公民权利的根本法。

俄罗斯许多宪法学者也是从这一角度界定宪法的，如巴格拉伊认为，“宪法是保护人的基本权利与自由以及以此为目的构建、确定国家权力体系的法律规范的总和”。

对照这一定义，解读“1906年根本法”的文本，一方面，它规范、限制了国家权力。在20世纪初的俄罗斯，沙皇就是国家权力的代名词，规范、限制国家权力就可解读为规范、限制沙皇的权力。

具体而言，1906年根本法明确划定了沙皇的权限，删除了沙皇享有无限权力这样的表述，规定其享有行政管理权、军队统帅权等。当然，更值得瞩目的是，沙皇的权力受到了国家杜马的限制。

国家杜马与国务会议、沙皇共同行使立法权，还享有一定程度的预算权。另外一方面，它明文规定了臣民所享有的权利和自由。具体包括住宅自由、迁徙自由、财产权、集会自由、言论自由、结社自由和信仰自由。

其次，从法的形式角度看，1906年根本法已初具成文宪法的形式特征。第一，在成文宪法国家，宪法相对于法律、法规、行政命令等具有最高的法律效力。

研读具体条文，虽没有看到诸如“国家根本法具有最高法律效力”这样的表述，但存在着规定国家根本法与其他规范性法律文件之间效力层级的条款，而这是国家根本法在国家法律体系中处于最高地位的象征。

1906年根本法第87条规定，“国家杜马休会时，在紧急情况下，大臣会议可以直接呈请皇帝颁布紧急命令……但紧急命令不能改变国家根本法……如果在杜马开会后的两个月内相关大臣或其他部门负责人没有向国家杜马提交与紧急命令一致的法案，或者提交后国家杜马和国家委员会没有通过，那么紧急命令就失去效力”。

这里的紧急命令实际上就是紧急状态下的临时法律，能够很明显地看到，它在效力上是低于国家根本法的。

第二，在成文宪法国家，宪法的修改程序要严于法律的修改程序，以此凸显宪法的地位和权威。

尽管1906年根本法没有对它与法律之间的效力层级进行规定，但通过另一种方式展现了国家根本法具有高于法律的地位。

该法第107条规定，“国务会议和国家杜马依据程序可以提议废除或修改现行法律以及制定新法律，但国家根本法除外，修改国家根本法的倡议权仅属于皇帝”。那么，将视线重心从国家根本法修改权划分的评判上转移到规范表述层面，能够很直观地看到法律的修改程序和国家根本法的修改程序存在区别。

沙皇是至高无上的统治者，国家根本法的修改只能由沙皇启动，而法律的修改适用的是另一程序，这种区别对待表明国家根本法的修改程序是一个严格的、特别是在当时的政治情境中能让国家杜马感到有难度的程序。而客观上这就证明了国家根本法拥有比法律更高的地位。

最后，一些相关史料为“1906年根本法是宪法”提供了佐证。第一，1906年根本法参照和借鉴了其他国家的宪法。

从制定过程上看，1906年根本法主要来自国务办公厅提出的根本法草案和大臣会议提出的根本法草案，虽然沙皇最后接受的是大臣会议版草案，但它是在国务办公厅提出的草案基础上修改产生的。

国务办公厅版的草案主要产自国务秘书副手哈里多诺夫之手，他在拟定草案时参照了其他国家的宪法。“经圣上恩准，这项工作委托给国务秘书及其副手去办……这些官吏从各国宪法中收集材料”;“哈里多诺夫使用了1905年出版的《现代宪法》汇编”;“哈里多诺夫的草案是不同欧洲国家宪法的编纂版”。

大臣会议版的草案主要由大臣会议事务办主任诺里德负责，维特对他提出要求:“我请你对照保守宪法(普鲁士、奥地利、日本、英国宪法)，将有益的保守原理采用到这里来”。

这样，诺里德在对国家办公厅版的草案进行修改的过程中也参照了其他国家的宪法。从立法技术层面看，在制定1906年根本法的过程中参照和借鉴的是外国的宪法而非法律，这充分说明它与宪法之间具有共性，对于界定其宪法属性而言无疑是个有力的佐证。

第二，维特认为1906年根本法是宪法。他在回忆录中写道，“我现在对已制定的根本法是怎样看待的呢……这是一部宪法，然而是保守性的宪法”。在1906年根本法的制定过程中，维特从始至终都扮演了重要角色。

先是在他的主导下产生了大臣会议版的根本法草案;其后在讨论根本法草案的御前会议上提出了影响沙皇的意见，使得沙皇接受大臣会议版的草案;最后力促沙皇在国家杜马召开前颁布根本法。

正是由于维特在1906年根本法制定中起到了举足轻重的作用，所以他的看法对于界定1906年根本法属性而言具有极大的证明价值。

总之，1906年根本法是宪法，而且是俄罗斯历史上的第一部宪法。尽管它没有被冠以宪法之名，尽管在法律形式和内容上还不完善，但这不足以影响对其宪法属性的界定，只能说它还是一部不够发达的宪法。