作者：中建政研政府服务中心项目总监、中建政研政府投融资研究中心副主任霍振东
一、对城市更新的再认识
国际上，城市更新的概念首次提出是在1958年的荷兰首届世界城市更新大会上，在这次大会上，将城市更新解释为：生活在城市中的人们有着不同的居住期望和出行、购物、娱乐等活动需求，并且为了形成更好的生活环境和更美好的城市容貌，会对房屋或者环境等提出改善要求，这类改善生活环境的城市建设活动都是城市更新。从这个解释来看，早期的城市更新侧重于人们居住的物质环境的改善。
到2002年，英国人罗伯茨(Peter Roberts)在其编写的《城市更新手册》中提出：城市更新是用一种综合的、整体性的观念和行为来解决各种城市问题，对在经济、社会、物质环境等各方面处于变化中的城市地区作出长远且持续的改善和提高，这个对城市更新的阐述基本上是目前国际社会的普遍认识，它揭露了新时期的城市更新应当考虑到的四个特性：全局性、系统性、长远性和持续性。
在我国，对城市更新内涵和外延的认识也是在不断丰富和完善，上世纪80年代将城市更新主要定义为城市的“新陈代谢”过程，这个过程既有推倒重来的新建，也有对历史文化街区的保护和旧建筑的修复等。90年代吴良镛先生从城市的“保护与发展”角度，提出了“城市有机更新”的概念，他认为从城市到建筑，从整体到局部，如同生物体一样，是有机联系、和谐共处的。“城市有机更新”主张城市建设应该按照城市内在的秩序和规律，顺应城市的肌理，采用适当的规模，合理的尺度，依据改造的内容和要求，妥善处理关系，在可持续发展的基础上探求城市的更新发展。“城市有机更新”是我国第一次从系统和全局的角度来探索城市更新发展的问题。2000年以后，我国推行城镇棚户区改造、老旧小区改造、城市老旧厂房改造提升、城市生态修复、城市基础设施补短板等，这些都是广义的城市更新的范畴，2020年10月，党的十九届五中全会首次提出“实施城市更新行动”，标志着我国城市更新进入了新的发展阶段。
新阶段的城市更新，应树立对城市更加正确、更加全面的认知；新阶段的城市更新，应顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举，注重提升功能，增强城市活力。新阶段的城市更新应具有“全局性、系统性、长远性和持续性”的意识，既要解决局部痛点，又要注意整体协调，既要考虑城市长远发展，又要切合实际，不“好大喜功”、“一劳永逸”。
二、我国城市更新的政策演变
谈到我国的城市更新政策，首先得从棚改说起，2004年开始的棚户区改造既是一项民心工程，也是改善城市环境、提高城镇用地效率、推动城镇健康发展的城市更新工程。
2009年12月，住建部、发改委等五部门联合发布的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号）是我国专门针对棚户区改造发布的第一个政策性文件，文件强调了实施棚户区改造的意义：（1）改善民生；（2）改善城市环境，集约利用土地，推进城镇化健康发展；（3）带动社会投资，促进居民消费，扩大社会就业，发展社区公共服务，推进平安社区建设。总之，棚改是一项扩内需、惠民生、保稳定的重大工程。
2012年12月，《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）进一步提到：棚户区（危旧房）改造是城镇保障性安居工程的重要内容，要加快推进集中成片棚户区（危旧房）改造，积极推进非成片棚户区（危旧房）改造，逐步开展基础设施简陋、建筑密度大的城镇旧住宅区综合整治，稳步实施城中村改造，着力推进资源型城市及独立工矿区棚户区改造。
2014年08月，《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发〔2014〕36号)指出：编制城市基础设施建设规划，应做好与棚户区改造规划的衔接，同步规划安置住房小区的城市道路以及公共交通、供水、供电、供气、供热、通讯、污水与垃圾处理等市政基础设施建设。要统筹中心城区改造和新城新区建设，推动居住与商业、办公、生态空间、交通站点的空间融合及综合开发利用，提高城镇建设用地效率。
2015年6月，《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发〔2015〕37号)提到：对于棚改项目，地方政府可以发行政府债券予以支持，也可以采用PPP模式来进行操作。
表1：我国城市更新政策汇总一（棚改相关）、
2007年8月7日
《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）
加快集中成片棚户区的改造。对集中成片的棚户区，城市人民政府要制定改造计划，因地制宜进行改造。棚户区改造要符合以下要求：困难住户的住房得到妥善解决；住房质量、小区环境、配套设施明显改善；困难家庭的负担控制在合理水平。
2009年12月24日
《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号）
多渠道筹措资金：采取财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹、市场开发等办法多渠道筹集资金。
落实土地供应政策：城市和国有工矿棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排，并简化行政审批流程，提高审批效率。对于配套建设的商业、服务业等经营性设施用地，必须以招标拍卖挂牌出让方式供地。安置住房实行原地和异地建设相结合，以就近安置为主；对异地建设的，应选择交通便利、基础设施齐全的区域。
2012年12月12日
《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）
城市棚户区（危旧房）改造要因地制宜，采取拆除新建、改建（扩建、翻建）、综合整治等多种方式。注重旧住宅区有机更新、旧住宅性能充分利用和历史文化街区保护。在改造中可配套建设一定数量的廉租住房、公共租赁住房等保障性住房，统筹用于符合条件的保障家庭。
2014年08月04日
《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发〔2014〕36号)
配套设施应与棚户区改造安置住房同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用。编制城市基础设施建设规划，应做好与棚户区改造规划的衔接，同步规划安置住房小区的城市道路以及公共交通、供水、供电、供气、供热、通讯、污水与垃圾处理等市政基础设施建设。
与开发性金融政策相衔接，扩大“债贷组合”用于棚户区改造范围；适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造。通过投资补助、贷款贴息等多种方式，吸引社会资金，参与投资和运营棚户区改造项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。
2015年6月25日
《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发〔2015〕37号)
（一）推动政府购买棚改服务:年初预算安排有缺口确需举借政府债务弥补的市、县，可通过省（区、市）人民政府代发地方政府债券予以支持，并优先用于棚改。
（二）推广政府与社会资本合作模式。在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作（PPP）模式。
（三）构建多元化棚改实施主体。鼓励多种所有制企业作为实施主体承接棚改任务。各地原融资平台公司可通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，在明确公告今后不再承担政府融资职能的前提下，作为实施主体承接棚改任务。
2015年08月26日
《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》（财综〔2015〕57号）
政府购买城市棚户区改造服务的范围，严格限定在政府应当承担的城市棚户区改造征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括城市棚户区改造项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。
到2020年，我国大规模棚改已经基本结束，迎来的是老旧小区改造和实施城市更新行动。2020年7月，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），指出城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。
2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五愿景目标的建议》提出实施城市更新行动。次年发布的十四五规划明确提出“加快推进城市更新”，在十四五期间完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。
2021年8月，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），为我国的城市更新划出四条底线，对城市更新提出要求，明确了如拆旧占比、拆建比、就地安置率、租金涨幅等具体指导数据。
2021年11月，《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号）确定了包括北京、唐山、呼和浩特等在内的21个城市作为第一批城市更新试点城市，重点探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式，探索建立包括土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等在内的城市更新配套制度政策。
2021年12月，住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅《关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知》（建办城〔2021〕50号）提出：结合城市更新行动、完整居住社区建设等，积极推进相邻小区及周边地区联动改造、整个片区统筹改造，加强服务设施、公共空间共建共享，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。
2022年7月，《住房和城乡建设部关于开展2022年城市体检工作的通知》（建科〔2022〕54号）指出：城市体检是实施城市更新行动、统筹城市规划建设管理、推动城市人居环境高质量发展的重要抓手。结合城市体检成果，编制城市更新五年规划和年度实施计划，合理确定城市更新年度目标、任务和项目。
今年7月，住建部发布的《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）对进一步做好城市更新工作提出五项具体要求：1.建立城市体检机制，将城市体检作为城市更新的前提；2.依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划，发挥城市更新规划统筹作用。3.将城市设计作为城市更新的重要手段，强化精细化城市设计引导。4.创新城市更新可持续实施模式，坚持政府引导、市场运作、公众参与，推动转变城市发展方式。5.明确城市更新底线要求，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。
表2：我国城市更新政策汇总二
2020年07月20日
《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）
到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。城镇老旧小区改造内容可分为基础类、完善类、提升类3类。
省级人民政府要相应做好资金支持。市县人民政府对城镇老旧小区改造给予资金支持，可以纳入国有住房出售收入存量资金使用范围；要统筹涉及住宅小区的各类资金用于城镇老旧小区改造，提高资金使用效率。支持各地通过发行地方政府专项债券筹措改造资金。
2021年8月31日
《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）
1.严格控制大规模拆除。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。
2.严格控制大规模增建。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。
3.严格控制大规模搬迁。城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。
4.确保住房租赁市场供需平稳。不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难，城市住房租金年度涨幅不超过5%。
2021年09月02日
《国家发展改革委 住房城乡建设部关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》（发改投资〔2021〕1275号）
中央预算内投资全部用于城镇老旧小区改造配套设施建设项目。各地应统筹地方财力，重点安排消除城镇老旧小区各类安全隐患、提高排水防涝能力、完善养老托育设施、建设停车场和便民设施等城镇老旧小区配套设施改造内容。城镇老旧小区改造资金，积极支持消除安全隐患。
2021年11月4日
《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号）
1.探索城市更新统筹谋划机制。加强工作统筹，建立健全政府统筹、条块协作、部门联动、分层落实的工作机制。鼓励出台地方性法规、规章等，为城市更新提供法治保障。
2.探索城市更新可持续模式。探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式。坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，开展既有建筑调查评估，建立存量资源统筹协调机制。
2021年12月14日
《住房和城乡建设部办公厅 国家发展改革委办公厅 财政部办公厅关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知》（建办城〔2021〕50号）
多渠道筹措城镇老旧小区改造资金。积极通过落实专业经营单位责任、将符合条件的城镇老旧小区改造项目纳入地方政府专项债券支持范围、吸引社会力量出资参与、争取信贷支持、合理落实居民出资责任等渠道，落实资金共担机制，切实提高财政资金使用效益。
鼓励金融机构为专业机构以市场化方式投资运营的加装电梯、建设停车设施项目，以及以“平台+创业单元”方式发展养老、托育、家政等社区服务新业态项目提供信贷支持。在不增加地方政府隐性债务的前提下，鼓励金融机构依法依规参与投资地方政府设立的城镇老旧小区改造等城市更新基金。
2022年7月4日
《关于开展2022年城市体检工作的通知》（建科〔2022〕54号）
从生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力等8方面建立城市体检指标体系。
各省级住房和城乡建设部门要高度重视城市体检工作，加强综合协调和督促指导，有序推进各项任务落实，推动建立健全“一年一体检、五年一评估”的城市体检评估制度。积极探索创新城市体检方式、指标体系和体制机制，推动形成多部门多层级联动的体检工作机制，加快技术队伍建设，引导和动员居民广泛参与，形成工作合力。鼓励有条件的省份将城市体检工作覆盖到本行政区域内设区的市。
2023年7月7日
《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）
建立城市体检机制，将城市体检作为城市更新的前提。坚持结果导向，把城市体检发现的问题短板作为城市更新的重点，一体化推进城市体检和城市更新工作。
依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划，结合国民经济和社会发展规划，系统谋划城市更新工作目标、重点任务和实施措施，划定城市更新单元，建立项目库，明确项目实施计划安排。
坚持统筹发展和安全，把安全发展理念贯穿城市更新工作各领域和全过程，加大城镇危旧房屋改造和城市燃气管道等老化更新改造力度，确保城市生命线安全，坚决守住安全底线。
通过对我国城市更新相关政策的梳理，可以看出：
1.开始于2004年的棚户区改造作为广义的城市更新，为我国2020年开始启动的实施城市更新活动奠定了理论和现实发展基础。我国的城市更新发展实践整体是从点到片再到面的过程，是个持续的长期发展过程，在这个过程中，全局性和系统性意识不断增强。
2.城市更新应首先着眼于人的居住环境，继而扩展到城市的安全、便捷、人文和风貌，最终目标是要建设一个宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市。
3.城市更新不是一个“一蹴而就”的工作，是个持续性的改进工作，各个地区的发展也很不一致，可能出现棚户区改造、老旧小区改造、综合整治、微改造并举的现象。
4.新阶段的城市更新以城市体检为前提，重视问题导向、目标导向和结果导向，依据城市体检结果，制定城市更新计划。
5.新阶段的城市更新以政府引导、市场化运作为主，资金来源多源化，鼓励社会资本参与，重视城市高质量运营带来的效益提升。
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