清末，内忧外患接踵而至，大清实际掌权者慈禧太后逼于内外交困的颓势，痛定思痛，决定变法图强。
光绪三十二年（1906），清廷推出了”庚子新政“，五年后宣统三年（1911），宣布欲行立宪。因为条件还不成熟，要预备妥当再具体实施。所以史称“预备立宪”
清廷的立宪，可以说是”庚子新政“的延续，也可以视作力度更大的改革之开始。对于当时公认的守旧派代表人物慈禧太后来说，下这样大的改革决心也是很不容易的。为什么要预备立宪？细究当时的国际国内各种因素，不能不说是内外合力的推动所致。
从当时的外部环境讲，东西方列强均要求清廷进行改革，庚子事变后，列强与清廷签订了《辛丑条约》。在谈判过程中，各国公使都向清廷全权代表李鸿章表示了这种意向。彼时的清廷，已经被洋人打怕了，被国人揶揄为”洋人的朝廷“，对列强发出的指令，自然不敢怠慢，只能照办不误。
日俄战争在中国领土上爆发，清廷竟无耻宣布中立，悠然作壁上观，战争的结果却让满清权贵们大吃一惊
光绪三十年（1904），为了争夺对中国东北的控制权，日俄两国军队在东北大打出手，土地的主人大清竟然宣布中立，袖手旁观。这场空前惨烈的日俄战争，最终竟以日胜俄败而落下帷幕。
与中国一衣带水的东邻岛国日本，一向被清廷视为“蕞尔小邦”、”弹丸之国“。中日甲午之战，这个东邻小国的海军居然将世界排行第六的大清北洋水师团灭，陆军在朝鲜、辽东击溃了清军陆师，逼得清廷割地赔款， 震动大清朝野 ；现在又以小博大，一举击败凶悍好战的沙俄军队，使清廷不得不重新审视身边的这个”弹丸小国“。
日本从唐朝起就不断派遣”遣唐使“，学习、效仿强盛大唐的制度、文化、科学、礼仪 ......一直持续到南宋亡于蒙元时止。 日本长期以中国为师，却长期积贫积弱，这也是不争的事实。自福泽谕吉提出彻底”脱亚入欧“理论后，不过短短十几年功夫，长期贫弱的日本便脱胎换骨，迅速完成了工业化、制度、教育、军事、经济现代化， 由此民智大开，不论从哪方面看这十余年取得的发展成果都超过了之前效法中国千余年的总和。
焦头烂额的守旧派头子慈禧和患得患失的满清权贵们被迫选择了立宪
自甲午大败，使清廷上下震动，如今再次挫败了强大的沙皇俄国，使以慈禧为代表的满蒙亲贵不得不惊叹、艳羡”立宪“的魔力。他们认为，日本战胜沙俄，是立宪战胜了专制。一些开明派官员和驻外使节纷纷要求效法日本，实行立宪，资产阶级改良派也发出了立宪的呼吁与诉求。
以孙中山为首的同盟会众，则极力鼓吹排满革命，党人们在东南沿海各地秘密活动，接二连三发起武装暴动，闹出了很大的响动。慈禧已经感觉到，再照着老路走下，去已经不行了，最终必掉进万丈深渊，必须挽救岌岌可危的局势，消除、软化此起彼伏的革命暴动与反满情绪，于是选择了改革立宪。她颁布懿旨向天下承诺，9年后即推行君主立宪制（是所谓预备立宪）。
预备立宪的具体章程
光绪三十一年（1905）七月，清廷派载泽等5大臣出洋考察宪政。次年6、7月间，载泽、端方等五大臣归国，在呈给清廷的考察报告中力倡宪政，说立宪有几大好处：“皇位永固”、”外患渐轻“、”内乱可弭“，慈禧看后怦然心动，坚定了立宪决心。
慈禧又命会议政务处拟定宪法大纲。1906年宣布预备立宪，同时进行官制改革。慈禧以光绪的名义发布上谕说：
”各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论。（中国）政令积久相沿，日处阽危，受患迫切，非广求知识，更订法制不可。（立宪的根本宗旨）使大权统于朝廷，庶政公诸舆论“。
1907年宣布筹备在中央设立资政院、各省设立谘议局，地方自治等等。又派理藩部（外交部）右侍郎达寿出使日本，左侍郎汪大燮出使英国，广东提学使于式枚出访德国，再次考察西方诸国宪政细则。随后改考查政治馆为宪政编查馆，合并到会议政务处，归内阁管辖。由此可见，慈禧对改革不乏诚意。
当年正式颁布 《钦定宪法大纲》，从这一年起到1916年共9年为预备立宪时期。1910年，在立宪派不断发起的请愿活动下，清廷宣布提前于1913年召开国会。
因改革触动了部分满蒙亲贵的既得利益，引发他们的不满与抵触，以铁良为首的满洲亲贵干脆反对改制，甚至 公开反对清廷立宪。他们成群结队到慈禧面前哭诉，吵吵嚷嚷， 一些宗王亲贵听说禁止他们参政，也到慈禧那里去闹 ，搅得慈禧烦躁不堪，寝食难安。《齐东野语》记载说，慈禧对左右哀叹道：
”我如此为难，真不如跳湖去死“。
经过妥协，最后好不容易定案：内阁、军机处、宗人府不动。重新设立11个部：吏部、度支（财政）部、陆军部、法务部、学部、民政部、外务部、礼部、邮传部、农业部、工商部。11个部尚书中，满族大臣竟占7席，汉官5人，蒙族1人，明显满人占优，且外交、度支（财政）、陆军等重要部门皆由满大臣掌控。因此这种做法被时人讥嘲为”满人内阁“ 。明显换汤不换药。
1908年，光绪和慈禧相继死去。预备立宪仍旧按预定计划推进。清政府的预备立宪被资产阶级革命派视为骗局，不断在报章发文挞伐、揭穿。资产阶级立宪派后来也对之感到失望。1908年，预备立宪公会联合各省立宪团体组成”国会研究所“，发动声势浩大的和平请愿，要求清廷速开国会，实行君主立宪。旋即武昌起义爆发 ，清廷虽然又公布了《宪法重大信条十九条》，但为时已晚，已无法挽回它彻底倾覆的终局。
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