上海动拆迁政策及法院审判口径的20年演变

——《我办理过的那些让人印象深刻的动迁款分割案件》系列（一）

作者：雷敬祺，北京盈科（上海）律师事务所律师

细算一下，今年是我律师正式执业的第18年，加上实习期一年，也有足足19年的上海律师行业经验，如果再加上3年的法律硕士和4年的法学本科经历，总共有26年的法律知识背景。因此，我想，我完全有资格聊一聊上海动拆迁政策过去的20年发展和演变。

上海动拆迁政策如果从大的时间脉络去划分，可以分为三个阶段。第一阶段1991年至2001年，第二阶段2001年至2011年，第三阶段2011年至今。对应的法律规定就是《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（1991年7月19日上海市人民政府发布），也被称为“黄菊4号令”；《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（2001年10月29日上海市人民政府令第111号），也被称为“111号令”；《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(2011年10月19日上海市人民政府发布) 也被称为“71号令”。对应的政策口径演变为“数砖头”—》“数砖头”+“数人头”—》“数砖头”+托底保障。

动拆迁案件分为两个方向，一个是行政方向，主要是与政府或其相关部门的行政纠纷，比如撤销行政决定、确认行政行为违法、行政赔偿、有征收决定情形下的征收协议无效等；另一个是民事方向，主要是征收补偿利益分割、涉动拆迁的租赁合同纠纷、无征收决定情形下的征收协议无效等。

所以，动拆迁领域从法学角度来定义，属于民行交叉的专业领域。而本文所述的动迁款分割案件，也就是动拆迁案件中的民事方向，属于民事案件。

但一般的民事专业律师也很难做好动迁款分割案件，因为动迁款分割案件的核心分配原则也并非“公平合理”和“利益均衡”这么简单，涉及到同住人的认定、房屋来源的认定、房屋类型和面积的认定、实际居住人的认定、居住困难对象和居住困难户的认定等等，这里也包含了政府的行政安置因素，也需要对动拆迁领域行政方向的相关规定有充分的认知和了解。

同时，法院处理动迁款分割案件的审判口径也往往来源于相关政策规定、上海高院的会议精神、法院公布的裁判规则等，而并非来源于公开的法律规定。

所以，打动迁款分割案件需要找到专业的动迁律师。

回到前面说的上海动迁政策三个阶段的发展，第一阶段大部分时间还处在计划经济时代，居民的住房主要是政府或单位解困的福利分配，因此，很少会出现家庭内部的动迁利益分割纠纷。

从第二阶段开始，国民经济处于市场经济时代，城市的发展也使得很多老房需要拆迁，而拆迁之后居民家庭获得货币补偿和房屋安置，如果家庭人员构成比较复杂就比较容易产生对拆迁安置利益分割的纠纷。这个阶段比较典型的政策口径就是2004年上海市高级人民法院《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》沪高法民一[2004]3号，该解答对国有土地上的公房、私有房屋和集体土地上私有房屋拆迁补偿款分割原则性和常见纠纷问题给出了比较权威的指导下意见，直到现在该解答仍然有效和适用。第二阶段的拆迁安置政策是比较混乱的，很多基地甚至同一个基地不同家庭的政策口径都不一致，有的宽松有的严格，有的货币安置有的房屋安置，有的安置一套房子有的安置数套房子，直到目前很多信访矛盾案件都是在这个阶段产生的。为了统一政策标准同时加快拆迁进程，上海市政府2006年7月1日公布《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》（“61号令”），也预示着拆迁政策从前半段的“数砖头”转变为后半段的“数人头”。而这个阶段，我们打动迁款分割案件，经常引用的法律依据主要就是上海高院的“解答”以及“61号令”，而法院在处理该类案件主要考虑的也是房屋来源、动迁款（或安置房屋）的构成、是否为同住人、是否为应安置人口等因素，在考虑上述因素的基础上酌情判决分配，还没有形成比较统一的审判口径。

从第三阶段开始，国家的动拆迁政策发生了重大的改变，从“拆迁”转变为“征收”，因此，上海市的征收政策也随之发生了变化，总的来说就是从“数人头”的安置政策转变为“数砖头”+托底保障。所谓“数砖头”比较好理解，就是按面积进行补偿。而托底保障是上海自我创新的一种安置政策，一般指截止房屋征收决定作出之日，在被征收房屋处有本市常住户口且实际居住，在本市无他处住房，或虽有他处住房但人均建筑面积低于15平方米（含）的人员。可核定为居住困难户保障补贴人员。人均安置建筑面积不足22平方米的，为居住困难户，可按人均22平方米增加居住困难补贴，但已享受过经济适用房政策的除外。这样，既保障了原有房屋面积比较大的家庭利益，也保证了原有房屋面积比较小而人口比较多情况下的人员安置利益。同时，在征收之前施行“二轮征询制”，只有地块居民同意律达到85%以上才进入正式的征收程序。这样，大大减少了居民与政府之间的矛盾。但反过来说，被征收居民家庭内部之间的矛盾就开始增多。由于政策的变化和征收补偿利益纠纷案件的增加，上海高院在这个阶段陆续出台了很多政策。2011年上海高院《动迁新政后动迁安置补偿款分割纠纷研讨会综述》制定了动迁安置补偿款的分割处理原则、处理程序、安置对象的认定、公房和私房不同类型下的分割问题、配套商品房购买问题、各类补偿项目的归属问题等。

据上海市住房和城乡建设管理委员会数据，2017年上海市完成中心城区二级旧里以下房屋改造约40万平方米，2018年完成约45万平方米，2019年完成约55万平方米，2020年超计划完成75.3万平方米……。也即是从2017年开始，上海市市区开始大规模的集中旧改征收，由此也引发了大量动拆迁民事案件，主要就是征收补偿利益纠纷案件，随着案件数量的增加，各类矛盾不断激化，也出现了不少新的情况。因此，为了统一审判口径，2020年3月25日上海市高级人民法院公布《关于房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会会议纪要》沪高法民〔2020〕4号，该会议纪要成为现行指导审理征收补偿利益纠纷案件的主要审判口径，该会议纪要也对之前的审判口径进行了调整，最大的调整是针对私房征收补偿利益分配原则的调整，由之前的考虑实际居住人因素变为完全按产权份额分配，即征收补偿关系中的被安置人以外的房屋使用人不能主张分割征收补偿利益，其居住问题可基于原来法律关系如扶养、赡养等进行主张。通过一些生效判例，同时调整的还有针对知青配偶、居困对象等分配原则。

综上，上海高院历年公布的解答、研讨会综述、会议纪要以及各级法院公布的裁判要点、类案裁判方法、法官学术论文、生效判例等构成了目前上海法院审理征收补偿利益分割纠纷案件（动迁款分割案件）比较统一的审判口径。