不经意间，日历已经翻到了2024年。不曾想，一首《早安隆回》点燃了大家美好希望的一年，如今已渐行渐远。
这一年，各种神曲神舞火爆全网，风靡世界。从进“淄”赶烤到“滨”至如归，网红城市们你方唱罢我方登场，旅游局长们也纷纷为家乡打Call。出舱、会师、返航，我们的航天员依然是星空中最耀眼的明星。“潮起亚细亚”“荷桂共生辉”，一幅幅和谐美好的画卷徐徐展开，杭州实现了亚运史上首次碳中和。2023年也被称为“AI元年”，ChatGPT、文心一言的横空出世正改变着我们的生活。当然，这一年仍然不太平，地震、雪崩、洪涝等灾害四起，多地受损严重。大难面前有大爱，华夏儿女守望相助、同舟共济。
放眼全球，2023年的国际舞台也是热闹非凡。乌克兰危机尚未平息，巴以冲突又起，地缘冲突此起彼伏。沙伊实现世纪大和解，中美元首举行历史性会晤，金砖国家扩容，和平与发展仍为时代主流。
总书记说，这一年的步伐，我们走得很坚实。虽然我国的发展面临一些困难和挑战，但有利条件强于不利因素，2023年的经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变。前不久，2023年中央经济工作会议顺利召开，为2024年的经济工作开好头、起好步。
2023年，对城投行业而言，依然过得并不轻松。经济要恢复、风险要防控、产业要转型、改革要推进，诸多重任压身。一边促发展、一边防风险，成了城投公司2023年的两条主线，相伴而行。
回顾2023年，城投行业面临哪些变化？展望2024年，城投行业又有哪些期待？结合全年来对城投行业的跟踪关注，现对2023年度城投行业进行全面盘点，并归纳总结了九大变化。同时，也尝试对2024年城投行业的走向进行展望，以期为各地城投公司更好地谋划高质量转型发展提供参考。
一、2023年度城投行业大盘点
盘点一：财政金融双双发力，一揽子化债下风险缓释
年初，类似“60万亿债务，平均每人5万”的小作文一时甚嚣尘上，城投债务破天荒地连街头巷尾的普通老百姓都会八卦几句。舆论观点过于危言耸听，但城投的债务风险无法忽视。与此同时，2023年也是隐性债务化解的第五个年头，化债工作进入下半程，任务艰巨。
2022年12月30日，遵义道桥在中国债券信息网的一纸公告引起了轩然大波。公告称，将涉及的155.94亿元的银行贷款进行债务重组，重组后期限调整为20年，利率调整为3%/年至4.5%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。质疑声有之，支持声亦有之。不管怎样，遵义道桥的贷款重组正式拉开了2023年金融化债的大幕。
回顾整个2023年，中央在地方政府债务的管控思路上有这几方面特征：一是整体高压管控、防范风险的基调未变；二是继续执行“遏制增量、化解存量”的政策；三是施行债务全口径监管，除了隐性债务外，平台公司的经营性债务也纳入监管。
2023年上半年，多地城投出现了包括债券、非标等在内舆情事件，引起了决策层的高度重视。为了有效缓解风险，避免事态扩大，7月24日的中央政治局会议明确提出“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。之后，多个实质性化债手段被推出。
财政化债方面。特殊再融资债重启，打响了化债第一枪。10月以来，财政部持续扩大隐性债务化解工作，推动特殊再融资债券超预期发行，以置换城投的高息债务。据新华财经统计，截至12月26日，共有29个省区市累计发行特殊再融资债券13885.138亿元。贵州、天津、云南、湖南、内蒙古等债务压力较大的省份成为发行主力。
表一 2023年各省份累计发行特殊再融资债券情况
备注：（1）数据统计截至12月26日；（2）北京、上海、广东、西藏等省区市尚未发行特殊再融资债券；（3）方达咨询研究院整理
金融化债方面。一方面，国务院及中国人民银行、国家金融监管总局等多次表态，强调金融机构支持地方债务风险化解工作。另一方面，国办发35号文秘密印发，确保流动性。35号文加大了12个重点省份金融化债的力度，包括债务展期、债务重组、央行流动性支持等。据报道，12月份农业银行渝北支行牵头的首笔5000万元置换存量非标债务“银团贷款”在渝北区属国企投放落地。这笔“银团贷款”置换非标债务业务，也是公开信息中金融机构参与地方化债的首个案例。
中证鹏元研究认为，“一揽子化债”反映出中央对于隐债化解的态度从偏限制性转变为偏支持性，也即更侧重于从更顶层的视角以更系统的方法论去帮助推动地方真实化债，并确保债务风险（尤其是短期流动性风险）的软着陆。通过“一揽子化债”手段，2023年内地方政府债务压力得到明显缓释，多地城投公司纷纷公告提前兑付。
盘点二：土地模式不可持续，寄希望转型找到突破口
分税制改革后，土地成为了地方赖以生存和发展的主要源泉。地方政府将土地作为抵押物注入到城投公司，城投公司利用土地向金融机构贷款，用于支持地方基础设施建设。这当中，地方政府对城投公司提供担保，并以未来预期的土地出让收入、财政收入等作为偿债资金来源。这就是地方政府的“土地财政”。
土地财政下，一个基本的假设是土地的价值持续上涨，土地构成了地方政府的信用基石。过去二三十年，土地财政不仅是地方基础设施建设资金来源的重要保证，也是地方政府维持运转的重要保证。自2021年土地出让收入达到峰值87051亿元后，便以不低于20%的速度逐年下滑。2023年1-11月的土地出让收入为42031亿元，根据同创卓越的预测，预计全年为46000亿元，或创7年来新低。根据中指研究院的统计数据，整个2023年，央国企仍然是土地市场的拿地主力军，拿地TOP100的房企中，有80%的企业均为国资企业。可以看出，实质性的土地出让收入或许更少。土地出让收入大幅度减少，土地价值的预期转变，这无疑给地方财政带来了负担。
图1 近年来土地出让收入情况
备注：（1）单位，亿元。2023年为预测数据；（2）方达咨询研究院整理
回顾城投公司的历程，大体上可以说其是躺在地方政府的怀抱和土地的温床上发展壮大的。缺资产时，地方政府注入了大量的土地资产；融资需要抵押时，将土地作为抵押物；还款时，地方政府给予了土地出让收入的返还；包装业务时，与地方政府建立整理开发的结算关系，形成现金流；谋划市场化业务时，行情好时囤地并进行二级开发。这就是城投公司的土地运作模式。
然而，在土地出让金大幅下滑的情形下，一方面地方政府可腾挪的资金缩水，新增项目无法及时上马，存量债务缺少偿债资金；另一方面依赖土地信用、财政补贴的城投公司面临窘境，得不到财政持续输血支持，风险不断凸显。这两年，部分城投公司出现了非标、票据等违约舆情，很大程度上受到财政下行、支持力度不够的影响。
当土地市场不再像往常火热，土地出让收入持续下降成为新常态，地方发展的动力源何在？各地政府纷纷寄希望城投公司转型，并通过存量资产盘活、数据资产入表、股权投资、产业发展等方式解决财政资金不足的困境。近年来，从深圳、合肥等各地城投公司的产业投资和资本运作实践看，不少城投公司正经历着从“土地运作模式”向“产业经营与资本运作并进模式”转变。
当然了，短期内寻求城投转型、股权投资等方式代替土地财政未免不太现实。不过，通过提升城投公司的市场化融资能力，可适度弥补土地财政危机下地方资金的来源。从长期来看，推动城投公司的实体化、产业化转型，带动地方的招商引资，实现产业发展，进而增加地方的税源，才是广大地方政府更想实现的目标。
盘点三：存量盘活备受青睐，资产类型多样手段创新
经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，为推动经济社会发展提供了重要支撑。国家发改委投资所体制政策研究室主任吴亚平曾经做过测算，目前我国基础设施存量资产超380万亿元，其中约30-40%属于有经营性收入的基础设施资产，合计超过百万亿元。同时，我国每年有约20万亿元的新增基础设施投资。如果存量基础设施资产能逐步实现盘活，加上带动的新增投资，政策工具效率将远超地方政府专项债券。
早在2018年，中央印发的关于防范化解地方政府隐性债务风险的27号文就明确提出，地方政府可以通过盘活资产化解存量隐性债务。2022年5月25日，国务院办公厅印发了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），从方向、方式等方面做了规定，全面开启了存量资产盘活时代。同年7月1日，国家发改委印发了《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号），提出建立协调机制、建立盘活存量资产台账、灵活采取多种方式盘活不同类型存量资产等8方面具体要求。同年11月24日，自然资源部、国务院国资委联合印发《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》，重点明确要推动国有企业存量土地的盘活利用。2023年1月，国家发改委公布了24个盘活存量资产扩大有效投资典型案例，对典型案例加以推广。
在中央和省市的政策指引下，各地纷纷开展资产盘查盘活工作。盘活对象中基础设施项目资产仍为重点，包括交通、水利、能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施，生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等，以及具有改扩建潜力的项目资产和闲置资产、非主业资产。通过盘活存量资产，可以缓解相当一部分政府债务压力，实现债务化解与资产利用的双赢。
从各地资产盘活的实施主体来看，城投公司是重要的参与主体。一方面，城投公司作为地方最主要的国有资本投资运营主体，长期以来与政府联系密切，理解政府意图，具有作为地方国有资产资源整合载体的天然优势；另一方面，市场化融资能力是城投公司最核心的能力，还本付息和融资任务仍然艰巨，未来进一步拓宽公司的市场化融资渠道，需要基于地方资产资源禀赋状况加快盘查整合，将有一定现金流和经营价值的资产注入到公司，尽快壮大公司资产与营收规模，提升市场化融资能力和可持续经营能力。
从各地资产盘活的类型来看，除了基础设施资产外，自然资源是各地比较青睐的资产类型。比如，四川省在《关于创新投融资体制机制加大水利投入的实施意见》中提出，将河道砂石等涉水工程资产资源开发权依法注入地方国有企业。再比如，湖南省的长沙星城控股集团利用国开行近年支持水利行业发展和盘活国有资源的“东风”，以四座水库30年特许经营权作为还款来源，成功申请到项目投入80%的政策性低息中长期贷款，创新形成“资源变资产、资产变资本、资本变资金”的水利资产融资“星沙模式”。
除了传统的资产资源外，随着数字经济时代的到来，数据资产进入大家的视野，围绕数据资产的采集、开发、流转和交易等带来的新业务模式正逐步成为地方政府推动经济社会创新发展的重要路径。东吴证券分析师王紫敬表示，数据资产市场潜在总规模数十万亿元，具备足够资本驱动力接过土地财政（近10万亿市场）的大旗。2023年8月21日，财政部印发《企业数据资源相关会计处理暂行规定》。为了抢抓数据资产入表利好，把握数字产业新风口，各地纷纷组建数据集团或将数据资产注入到城投公司，盘活数据资产。天津、杭州、温州等部分城市在公共数据授权运营方面也进行了探索和尝试。
盘点四：融资政策再次收紧，新名单制出台审核趋严
2023年，可谓是化债大年。一方面是十年化债进度不及预期，另一方面是部分地区的债务风险敲醒了警钟。为此，中央出台了一系列政策，支持地方化债。与此同时，中央对城投公司的融资监管也进一步加强，城投行业的融资政策再次收紧。主要有以下代表性事件：
一是企业债券发审职责调整。根据年初的国务院机构改革方案，原国家发改委的企业债券发行审核职责，由证监会统一负责。该项职责调整已于10月份完成。此举是中央进一步加强资本市场监管，加大金融风险防范力度的信号。随着企业债和公司债在发审规则方面的趋同，将杜绝一批利用审核标准不统一进行监管套利的行为，为债券市场健康稳定发展提供保障，对城投公司的发债要求也相应提高。
二是地方债务全口径监管。经过前两轮的债务置换后，不曾想这两年地方债务增量依然较大。2023年上半年开展了新一轮债务摸底工作，要求各省份于3月31日前报送相关债务。除了隐性债务外，对于城投公司的经营性债务也都悉数纳入监管，地方债务实行全口径监管。全口径监管下，城投公司想肆无忌惮的举债融资不再那么容易。
三是融资平台新名单横空出世。除了要求各地填报债务数据外，各省份于6月份向国务院提报了融资平台名单，该名单经过各地主政长官确认。此后，2023年9月财政部向交易所、交易商协会下发了地方政府融资平台名单，据传共涉及3899家主体。名单内主体仅能够借新还旧发债，这给各地城投公司融资上了一道紧箍咒。
四是国办发〔2023〕35号文秘密下发。10月份，国务院秘密下发了《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》，也就是网传的35号文。虽然35号文的目的在于防范化解城投公司的债务风险，但“遏制增量、化解存量”的基调未变。文件将地方国有企业分为三类：地方政府融资平台、参照地方政府平台管理的国有企业、普通国有企业。针对不同类型，对其融资行为分类监管。
五是隐性债务问责典型案例通报。11月6日，财政部官网发布《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，通报了2022年以来查处的8起隐性债务问责案例，涉及多个省份的城投公司。本次通报是继财政部2022年5月、7月两次通报后，时隔一年多再次通报隐性债务问责案例，彰显了中央对严控隐性债务的决心。金融机构首次被通报，也给金融机构起到了重要的警示作用。
通过2023年以来一系列监管动作和政策形势变化，可以看出城投公司的融资环境愈发趋紧，不少城投公司的融资难度进一步加大。尤其是3899名单的出现后，是否在名单内成为大家关注的焦点。名单内的城投公司无法新增融资，只能借新还旧；名单外的城投公司得声明是市场化经营主体，风险自担，而且面临“闯四关”、资产收入结构调整、从严审批等多项要求。加上各地严控城投公司的融资成本，优化融资结构，规范甚至禁止金交所产品、信托、融资租赁等各类非标业务，城投公司的融资难度进一步加大。
盘点五：整合重组热度依旧，评级提升数量再创新高
经过多年粗放式的发展，城投公司积累了较重的债务负担。近年来遭遇地产行情下行、土地市场转冷和地方出让收入大幅度下滑的窘境，地方政府难以通过财政资金持续支持城投公司滚续运作。同时，城投公司的融资政策再次收紧。如何破局？回顾整个2023年，得益于各地的高度重视和一把手主推，城投公司依托整合重组谋划转型的步伐再次加快。结合各地整合重组的实践来看，呈现以下特点：
一是数量创新高，遍布全国。根据华福证券统计的存续债城投公司发布的公告，截至12月11日，2023年城投整合事件数量已达到358起，相较于往年再次增多。共涉及全国26个省份，整合重组事件遍布全国，江浙等发达地区数量较多。这项统计是基于公开发债获取的信息，若加上未能达到发债要求的整合重组案例，或许更多。
二是提升信用评级、拓宽融资渠道为直接目的。城投公司的基础和核心职能就是融资。43号文后，城投公司的融资需要依托企业自身信用进行市场化融资。市场化融资需要企业的资产状况、现金流状况、盈利状况等符合要求，如果要公开发债还需要较高的信用评级。2023年，各地将提升信用评级、拓宽融资渠道作为推动城投公司整合重组的关键目标之一，在各地印发的政策和文件中都有体现。比如，安徽明确“一般公共预算收入超过12亿元的县（市、区）政府所属的平台，公开市场信用级别原则上要达到AA”。又比如，哈尔滨、南阳、开封、株洲、江门等多地将冲刺AAA评级作为重要目标。
三是探索“市带县”等区域合作模式。众所周知，因地方经济发展水平、资源禀赋、转型步伐等不同，城投公司分化严重。在当前融资化债的关键期，部分县区级城投想要依托自身取得投融资能力质的飞跃，难度很大。为此，基于区域资产整合利用、信用环境维护的统筹考虑，部分地区探索“市带县”“大带小”“强带弱”的区域合作模式。这种模式下，一部分地市级城投纯粹为了支持县区级城投转型发展和提供融资支持；也有一部分地市级城投整合注入了县区政府资产，为其壮大资产规模、提升评级起到了促进作用。当然，该模式需要在银行授信、管理权责、风险传导等方面充分论证合理性。
城投公司整合重组包括资产整合重组和股权整合重组两大类。资产整合重组多数是指政府为了支持城投公司做大资产规模，注入优质资产到城投公司名下。股权整合重组的形式更加多样，会牵扯到股东变更、公司合并、新设主体、股权划转等。不管是资产还是股权的整合重组，对城投公司的属性、地位、资产规模、现金流、管理方式等都产生较大的影响，积极有效的整合重组对其资本市场的表现起到非常明显的帮助作用。2023年，依托整合重组获得了较高主体信用评级的城投公司数量再创新高。其中，通过整合重组获得AAA主体评级就有近30家（见表2），不乏一些县区级城投。而对于财力较差的地区，在评级提升方面也有了非常大的突破。
表2 2023年获得AAA主体评级的部分城投公司名单
来源：方达咨询研究院整理
盘点六：国改三年行动收官，深化提升行动接续推进
2022年国有企业改革三年行动顺利收官，在制度完善、结构优化、效率提升等方面取得明显进展。党的二十大就深化国资国企改革进行了新的部署，提出“加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力”。2023年2月16日《求是》发表习近平总书记在中央经济工作会议讲话的部分内容《当前经济工作的几个重大问题》，其中提到我国经营性国有资产规模大，但一些企业资产收益率不高、创新能力不足，同国有资本和国有企业做强做优做大、发挥国有经济战略支撑作用的要求不相适应。明确指出，要以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，谋划新一轮深化国有企业改革行动方案。
2023年6月，中办国办联合印发《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》，标志着继国企改革三年行动之后的新一轮改革行动正式启动。7月18日，全国国有企业改革深化提升行动动员部署电视电话会议在北京召开，国务院副总理张国清出席并讲话，吹响了冲锋号。8月16日，国务院总理李强在北京主持召开国务院第二次全体会议，强调要“深入实施新一轮国企改革深化提升行动”。9月28日，国务院国资委召开国有企业改革深化提升行动专题推进会，就各地方、各中央企业抓好实施方案和工作台账落实落地，更大力度推动深化提升行动开好局、起好步作出工作部署。10月1日，《求是》杂志刊发国务院国资委党委署名文章《深入实施国有企业改革深化提升行动》，重点改革任务浮出水面。
国有企业改革深化提升行动重点明确了以下八大改革任务：一是优化国有经济布局结构，加快建设现代化产业体系；二是完善国有企业科技创新机制，加快实现高水平自立自强；三是强化国有企业对重点领域保障，支撑国家战略安全；四是以市场化方式推进整合重组，提升国有资本配置效率；五是推动中国特色国有企业现代公司治理和市场化经营机制制度化长效化；六是健全以管资本为主的国资监管体制；七是营造更加市场化法治化国际化的公平竞争环境；八是全面加强国有企业党的领导和党的建设。对比上一轮国企改革三年行动的重点任务，新一轮三年行动在现代化产业体系、科技创新、战略支撑、加强党建等方面更加关注。
过去，国有企业改革以增强活力、提高效率为重点。随着国有企业体制机制的逐步健全和完善，其竞争力不强、效益不高等问题愈发凸显。为此，新一轮国企改革的重点是提高核心竞争力和增强核心功能。这意味着国企改革深化提升行动开启了“两核三做”（“核心竞争力”“核心功能”与“做强做优做大”）新阶段。在中央一系列政策的指引下，各地也在抓紧谋划新一轮国企改革深化提升行动。城投公司作为地方重要的国有企业，也在接续推进自身的改革任务。
盘点七：治理优化合规强化，运营管理改革亮点纷呈
国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。而城投公司作为地方国有企业的集大成者，地方政府履职的重要抓手，更是关系到地方经济社会发展。近年来，不少城投公司已经从转型发展向高质量发展进阶。高质量发展下，除了在投融资、业务等方面加强外，健全完善的运营管理机制也是重点。2023年，受新一轮国企改革、《公司法》修订等政策影响，部分城投公司在运营管理提升方面呈现新的亮点。
一是优化公司治理体系。随着现代企业制度的不断建立和完善，国有企业公司治理的作用愈发凸显。而在当前，国有企业在决策效率、风险把控、履职能力等方面依然存在亟待解决的问题，对于刚拥有市场化意识的城投公司更是如此。完善治理体系，提升治理能力，逐步建立市场化经营机制成为广大城投公司的关注的重点。具体来看：
完善董事会建设方面。董事会在法人治理当中发挥核心作用。充分发挥董事会的决策能力，是近年来城投公司治理体系完善的重要领域。首先，围绕党委会、董事会、经理层的权责界面，各地进行了更加清晰的界定，优化决策流程，保证了城投公司董事会的决策主体地位。其次，不断提高外部董事比例，优化董事会结构，有利于保证董事会决策的专业性和科学性。2023年，多地国资部门建立了外部董事库，包括地市级、县区级在内的一大批城投公开选聘了外部董事。
探索监事会取消方面。党的十九届三中全会和十三届全国人大一次会议关于机构改革方案中提到，不再设立国有重点大型企业监事会和国有重点大型企业监事会主席。2022年12月30日，人大网公布的《公司法（修订草案二次审议稿）》也提到，国有独资公司不设监事会或者监事，在董事会中设置审计委员会，行使本法规定的监事会职权。2023年3月，咸宁高新投资集团率先公告取消监事会。4月7日，厦门国资委印发《关于深化国有企业监事会改革有关事项的通知》（厦国资稽〔2023〕76号），明确将内设监事会和监事职责统筹整合到董事会下设审计委员会、内部审计监督部门，国有独资、全资及控股公司不再设置监事会和监事，已设置的监事会以及监事会办公室等机构予以撤销。紧接着，厦门金圆、厦门建发等多个国有企业进行了监事会职能和人员的调整，全面取消监事会和监事。
二是强化合规管理体系。当前，国际竞争愈发激烈，规则之争、法律之争体现的尤为明显。可见，国有企业的合规经营管理显得十分必要和紧迫。2022年，国资委印发《中央企业合规管理办法》，开启了中央企业的合规管理体系建设。文件提到，地方国有资产监督管理机构参照本办法，指导所出资企业加强合规管理工作。在此要求下，多地出台了地方性合规管理政策文件，包括城投公司在内的地方国有企业的合规管理体系建设提上日程。
2023年5月，广东率先印发《广东省省属企业合规管理办法》，从组织机构、制度建设、运行机制等多方面加强合规管理，明确省属企业应当设立首席合规官。接着，天津、山东、四川、武汉、济南、常州等多个地区相继发文，加快推进合规管理体系建设。其中，常州要求用三年左右的时间推动市属国企全面建立合规管理体系；而四川的22户市（州）属企业集团公司及所属148户子企业已经任命了首席合规官。城投公司因其特殊性，合规经营更显必要。广州、武汉、成都、湖州等多地城投建立完善合规管理制度，强化合规经营。
盘点八：国企ESG责任在肩，绿色低碳转型引领风尚
21世纪初，ESG概念正式提出，并在全球快速传播。ESG理念强调企业要注重生态环境保护、履行社会责任、提高治理水平。在经历几十年经济高速增长之后，中国步入发展新时代，高质量发展、共同富裕、“双碳”等成为新的战略目标。践行ESG理念对于推动国家战略，实现可持续发展，无疑具有非常重要的意义。
目前，我国还处于ESG起步阶段，国有企业无疑需要挑起中国ESG发展的重任。2022年11月19日，国务院国资委秘书长彭华岗在出席第十三届财新峰会ESG专场活动时表示，践行ESG理念是中国企业的历史责任，国资央企在党和国家事业全局中具有特殊的地位和作用，应当为中国本土的ESG发展发挥更多的表率作用。
城投公司作为地方性的重要国有企业，是地方践行ESG理念的中坚力量。首先，在业务运作方面，城投公司要实现绿色低碳发展，并注重生态效益；其次，在社会责任方面，城投公司要积极履行社会责任，充分发挥国有企业担当的作用，注重社会贡献和民生效益；最后，在内部机制方面，城投公司要不断完善运营机制，健全内控体系，强化合规经营，防范经营管理中的风险，实现稳定健康发展。
因《提高央企控股上市公司质量工作方案》《央企控股上市公司ESG专项报告编制研究》等政策文件的下发，2023年成为了国资央企ESG披露元年。除了国资央企积极搭建ESG架构和披露ESG报告外，2023年，部分城投公司也在积极践行ESG理念。长春城投提出，将构建ESG体系融入集团总体方针和制度规划，将全面快速推进低碳转型，助力实现“碳达峰碳中和”目标。上海城投强调，ESG是企业探索稳健、可持续发展之路的有效指引，涉及经营管理的方方面面，要求尽快形成公司ESG管理架构并推动实施。成都都江堰投发集团则首次发布了ESG年度报告，公开披露ESG的绩效表现，成为全国为数不多发布该报告的城投公司。
2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中提出，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。ESG首先关注的生态环境保护和绿色发展，涉及气候变化、生物多样性、水资源有效利用、能源利用、碳排放等多项议题。可以看出，实现碳达峰碳中和与践行ESG息息相关。
城投公司作为城市建设和发展的主力军，是城市绿色低碳发展的重要主体，是实现“双碳”目标的重要力量。同时，“双碳”也给城投公司转型发展提供了新的思路，带来了新的机遇。2023年，不少城投公司在碳资产管理、业务拓展、绿色金融等方面进行了有效的尝试，引领了城投公司绿色低碳转型新风尚。
比如，浙江安吉县、河北赞皇县等地利用森林资源丰富的天然优势，依托当地国有平台为主体进行了碳资产开发利用和碳汇交易，不仅获得了银行融资支持，也盘活了“碳”资产价值。又如，福州、焦作、萍乡、衢州等城市以新能源为切入口，布局“光储充一体化”，集成了光伏发电、大容量储能电池、智能充电桩等多项业务，不仅实现了公司的实体化发展，也为城市的能源供应、绿色低碳转型起到促进作用。台州城投更是从货运配送、拉机处理、能用供应、交通出行等六个方面增加产业“含绿量”，助力“双碳”目标实现。城投公司的绿色低碳转型也受到金融机构的青睐，不少金融机构创新绿色信贷、绿色债券等绿色金融产品，大大拓宽了城投公司的融资渠道。比如，苏州、成都等多地城投通过碳排放权质押贷款获得了资金，长兴、太仓、江阴、阳城等多地成功发行低碳转型挂钩公司债券。
盘点九：园区体制改革兴起，管委会+公司模式盛行
前文提到，随着土地财政的难以为继，地方希望找到发展新的突破口。城市为壳、产业为核。从长期来看，产业发展才是关键。而产业的集聚地，则是广大开发区。此前，开发区可以通过土地免租、税收返还、财政补贴等一系列优惠政策吸引企业入驻，当下无法继续使用。地方需要发挥开发区自身的能动性，推动产业发展。这当中，开发区投资运营主体——开发区城投，将承担着地方招商引资、产业转型的重任。
早前，国家层面颁布了多份支持开发区发展的政策文件，推动开发区管理运营体制机制创新，重构开发区运营模式，打造开发区运作主体。近年来，开发区体制机制改革在各地加速推进。
政策出台方面。2022年3月，安徽省发改委印发了《“十四五”开发区高质量发展规划》，推行“党工委（管委会）+”体制，提出改组、组建、引进专业运营公司或服务公司，承担产业培育、运营、“双招双引”、专业化服务，与管委会实行政企分开、政资分开，管理机构与开发运营企业分离。2023年11月初，江西召开全省开发区改革创新发展大会，省委书记尹弘强调，要着力深化体制机制改革，全面推广“管委会+公司”模式，持续推进开发区融资平台公司优化升级，提升市场化运营水平。11月25日，四川省政府办公厅印发《开发区发展规划（2023—2027年）》，提出深化“管委会+公司”改革，支持开发区探索“管委会+公司”运营模式，合理划分开发区管理机构、属地政府、开发区运营公司权责。11月30日，河南省人大表决通过了《开发区高质量发展促进条例》，提出建立健全开发区管理机构加公司的管理运营模式，开发区管理机构承担政策制定等行政管理职能，公司作为开发区建设发展的市场主体，承担招商引资等职责。
实施推进方面。在上述政策的指引下，安徽蜀山经开区、安徽肥西经开区、河北沧州高新区、辽宁旅顺经开区、山东招远经开区、浙江天衢新区、新疆独山子产业园等一大批开发区推进了体制机制改革，打造高水平开发区城投公司。通过改革探索，破解了体制机制障碍，理顺了权责关系，激发了干部的干事创业活力，为广大开发区打造产业高地集聚了发展新动能。
结合各地开发区体制机制改革的实践来看，推行“管委会+公司”模式改革是关键举措，也成为各地开发区比较流行的做法。这项改革包括推动管委会的行政改革和开发区城投的市场化经营机制改革两个方面。通过双向发力，形成“小管委、大公司”格局，推动政企分开、政企合作，充分发挥管委会的战略引领与资源配置作用，以及公司的市场化运作的价值。通过“管委会+公司”改革，开发区机构精干化、扁平化，政府与市场职能进一步厘清，形成了市场主导、政府支持的管理运营体制，有效释放了开发区发展潜能。
二、2024年度城投行业新展望
当前，世界百年未有之大变局加速演进，存在诸多不确定性。对于城投行业，亦面临着方方面面的不确定性。城投公司需要以自身的确定性应对外部的不确定性。2024年是贯彻党的二十大精神的关键之年，是“十四五”规划和国企改革深化提升行动的攻坚之年。我们认为，城投公司可以重点从以下六个方面把握机遇、应对挑战。
展望一：化债任务艰巨，积极把握机会推进化债
当前，地方债务风险仍然是我国经济发展中的重要“灰犀牛”。虽然近年来防范化解隐性债务取得了一定成效，但总的来说，不及预期，这里既有主观因素，也有客观原因。财政部长刘昆2022年底曾表示，地方隐性债务减少1/3以上。相较于整个化债年限来看，进度明显偏慢。此外，隐性债务之外还有不少其他可能引发风险的债务。前不久召开的中央经济工作会议提出，要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破。对于城投公司而言，则可以理解为在风险防控和合规经营的基础上谋求改革发展，债务风险不能先“破”，必须要先“立”防火墙和防住风险，这也是7月份中央政治局会议的要求。
2024年，化债工作步入第六个年头。接下来五年时间是各地化债的攻坚期，会有一批地区实现债务颜色转绿、隐性债务清零的目标。这一方面需要各地坚决执行“遏制增量、化解存量”的要求，防止一边化债、一边新增；另一方面需要上位持续出台化债政策，尤其是对债务压力大、经济条件差的地区。同时，考虑到当前经济转型压力、存量债务压力，2024年融资管控政策有望趋于平稳，也将更加体现针对性、差异性。城投公司要利用好“一揽子化债方案”和窗口政策，积极把握相关机会，在发展中推进化债，比如要继续争取特殊再融资债券额度，要积极对接金融机构进行债务展期、置换等。
展望二：持续推进重组，提升融资能力防范风险
前文多次提及，地方政府债务规模较大。为此，中央出台了一揽子化债方案，但主要是针对重点省份、重点地区，以解决流动性等应急问题为主。毕竟，中央三令五申表示，对地方政府债务“不兜底”。因而，对于城投公司而言，从长远角度看，不断提升自身的市场化融资能力和可持续经营能力才是根本性任务。所以，地方政府和城投公司需要持续推进城投公司整合重组，提升融资能力防范风险。
再者，3899名单、35号文等新一轮融资监管政策也迫使城投公司寻找新的融资通路。新的融资通路即是打造符合资本市场要求、自担风险的市场化经营主体，实现平台公司的产业化认定和转型。这涉及到对城投公司的功能定位、资产结构、业务结构、收入结构等各方面的重构优化。虽然声明自担风险，但在公开资本市场上依然容不得城投公司发生违约行为，所以持续性通过资产盘活、整合重组，不断提升融资能力仍是城投公司后续的必选动作。
展望三：深化国企改革，努力打造成现代新国企
2024年是国企改革深化提升行动落地实施的关键之年，也是承上启下的攻坚之年。为了确保2025年圆满完成任务目标，2024年各项改革任务必将加快推进。通过前不久召开的中央经济工作会议通稿和国资委主任张玉卓近期多次讲话，我们可以看到，提高国有企业的核心竞争力和增强核心功能依然是重点。
对于地方上以城投公司为主的国有企业而言，核心竞争力不高、核心功能不强两大突出问题更加明显。国企改革深化提升行动既为城投公司的改革提供了政策机会，也对城投公司改革提出了目标要求。所以，城投公司需要在2024年乘势而上，推进新一轮国企改革深化提升行动，扎实推进加快建设现代化产业体系、提升科技创新能力、强化重点领域保障等八大重点任务，更大力度努力打造成为发展方式新、公司治理新、经营机制新、布局结构新的现代新国企。
展望四：把握双碳机遇，深入推进绿色低碳转型
城投公司谋划转型的核心之一是业务转型。此前，围绕土地开发、城市建设、城市运营、商贸物流、产业投资、金融服务等领域，各地城投公司进行了不同方向的转型尝试，也陆续取得了一些转型成效。当前，在全球倡导生态环境保护，以及我国大力推广“双碳”战略的背景下，绿色化、低碳化成为了未来经济发展的新范式。城投公司作为地方践行ESG理念的重要主体，和推动城市绿色低碳转型的重要力量，“双碳”对其而言，既是责任，又是机遇。
近年来，已有部分城投公司通过新能源、森林碳汇、绿色建筑等业务进行了绿色低碳转型的尝试。随着碳达峰碳中和诸多政策的落地，减碳、负碳等行动会加快推进。围绕着城市绿色低碳转型，在能源供应、城市建设、节能环保、交通出行等领域的绿色化、低碳化，各地城投公司将会有越来越多的创新尝试。此外，对于森林、湿地等自然资源丰富地区的城投，碳汇红利或将来临，进而真正实现“绿水青山就是金山银山”。所以，把握“双碳”机遇，布局“双碳”业务，谋划绿色低碳转型，是各地城投公司接下来的重要工作之一。
展望五：盘活数据资产，有效利用数据资产价值
自2020年4月《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》首次将“数据”与土地、劳动力、资本、技术并列，作为生产要素以来，盘活数据资产、挖掘数据价值、发展数字经济便成为各地重要的经济活动。此后，陆续出台了一系列政策推进了数据要素市场的发展，特别是2023年8月21日印发的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，更是为激活数十万亿数据资产价值奠定基础。
地方政府是拥有海量数据资产的重要主体。前文提到，在存量资产盘活时代，数据资产成为了地方政府和城投关注的新焦点。当然，关于数据资产的确权、交易场景、评估定价、合规安全等方面，还存在诸多需要共同探讨和明确的事项。但这并不妨碍地方政府和城投公司对其未来价值的预期。甚至在土地财政难以为继的背景下，有人提出“数据财政”的概念。目前，多地已经在组建数据集团、公共数据授权运营方面先行先试。随着数据资产入表暂行规定在2024年的正式实施，数据资产在助力城投公司转型和地方经济发展方面或许带来令人可喜的帮助。为此，未雨绸缪抢抓数据资产，构建数据产业链，是城投公司接下来需要重点研究的课题。
展望六：前瞻思考形势，谋划“十五五”发展思路
2024年是“十四五”规划的第四个年头，为了保证2025年目标完成，2024年必须要打好基础。与此同时，2024年还要为下一个五年规划——即“十五五”开好头。近期，国家发改委发展战略和规划司发布了2024年第一批研究课题征集公告。课题多次提及“十五五”时期的发展预判和规划举措，这标志着“十五五”规划前期研究工作正式启动。随着国家层面“十五五”规划研究和编制工作的有序推进，各地也将积极响应地方性“十五五”规划前期研究工作。
对于城投公司而言，研判宏观环境变化、把握上位规划要领是谋划自身发展的重要基础性工作。从国家发改委征集的课题中，我们看到了宏观经济态势、新一轮全球科技革命、数字经济、产业新赛道、优化央地财政关系、构建国有民营企业高质量协同发展新格局、美丽中国建设等多项重大、前沿课题，涉及政治、经济、社会、科技等多个领域。可以说，这些课题关乎城投公司未来的外部生存环境。
2024年，城投公司一方面要有条不紊地推进“十四五”规划目标的完成，另一方面要高瞻远瞩地谋划“十五五”发展思路。以谋定而后动的姿态，把握转型发展的先机。
结语
常言道：日子难过年年过。这几年用在城投公司身上，再恰当不过。回首整个2023年，我们继续走访了全国百余家城投，看到了筹资偿债的焦虑、政策频出的彷徨和支持不力的无奈，也看到了项目建设的热劲、评级提升的喜悦和上市敲钟的激动，还有改革步伐的坚毅。与城投同仁打交道久了，敬佩之余，愈发觉得亲切。
2023年已经成为历史，2024年正向我们迎面走来。在此，送给广大城投同仁们一句话——当你熬过绝望低谷，便能看见星辰大海。
2024年，让我们一起继续熬下去！
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