全国人大代表陈友坤：引入第三方评估和细化规则，提升地方立法质量
3月5日，十四届全国人大二次会议开幕，全国人大代表，重庆市律师协会常务副会长，北京大成（重庆）律师事务所主任陈友坤也已准备好履职，将提交《关于完善地方立法制度机制，持续提高立法质量效率的建议》称，当下的地方立法存在一些问题急需解决，如不同地方立法之间高度“模仿”乃至“抄袭”，地方特色缺失，立法创新不足，为此，建议建立第三方立法评估制度，进一步细化地方立法规则，不断提升地方立法质量。
存在“作秀式立法”“观赏式立法”
他说，我国地方立法的数量、类型等持续激增，为中国特色国家治理源源不断地输入了诸多地方性、多元化和创新性元素。但是，仍存在不少问题。比如，部分地方立法在体例和结构上“贪大求全”，片面追求体例结构的完整性，“大而全”的地方立法比较多，“少而精”“小快灵”的地方立法比较少。“立法重复”情况突出，部分地方立法“下法抄上法”“子法抄母法”“小法抄大法”“一法抄多法”，习惯于充当立法的“搬运工”。不同地方立法之间高度“模仿”乃至“抄袭”，南方的与北方的差不多，西部的与东部的一个样，地方特色缺失，立法创新不足。有学者对《水污染防治法》与各地水污染防治条例进行文本对照和比较发现，有的水污染防治条例与上位法重合率高达70％以上。
此外，部分地方立法缺乏充分的规划与研究，不接地气、不通下情，有的实施类法规，内容空泛无力，真正根据本地方实际情况和实际需要、带有地方特点的规定只有几条，存在“作秀式立法”“观赏式立法”的情况。不仅老百姓对地方性法规知之甚少，而且相当比例的行政执法人员、司法人员对法规内容也不甚了解，将地方性法规作为行政执法和司法裁判依据的比例也较低。
应拓展立法公众参与途径
为此，他建议，应建立系统化、常态化和专业化的第三方立法评估制度，且该制度应具有严密的体制机制设置，包括评估制度的主体、启动程序、运行流程以及评估后的处理等一系列制度安排，第三方评估应包括立法前论证和立法后评估，第三方评估机构应根据分析结果编写评估报告，为立法者提供决策依据。选择具备相关领域专业知识和经验的高校、研究机构等评估，这样，可避免地方立法机关既当选手又当裁判的问题。
建立科学的地方立法考核机制，避免“以数量论成绩”“以速度论英雄”，做到“以质论绩”，把考核的关注点放到立法效益和治理效能上，把“是否具有地方特色”“是否重复上位法”“是否具有实效性”“是否具有可操作性”“是否具有良好社会评价”等要件列入评估指标体系，对地方立法进行科学评估。这样，可预防各地重数量轻质量的立法攀比心理，引发地方立法的诸多非理性冲动和形式主义之风。
由于缺乏具体的指导细则，地方立法在设置处罚性条款时存在争议。以川渝地区为例，在巴蜀文化圈中，“赌博”问题如何与“麻将文化”和谐共存，如何与一般的棋牌娱乐活动区分，就需地方立法明确规定和细化。根据《重庆市查禁赌博条例》，赌注金额二十元以上，一百元以下即被认定为赌注较大，该标准还低于国家层面的标准，因此，应进一步细化地方立法规则。
造成我国地方立法困境，与地方立法过程中调查研究不到位、当地民众参与地方立法的常态化途径缺失相关。因此，应深入调查研究，拓展立法公众参与途径，形成地方立法与地方“地情”“民情”的紧密联通与有序互动。
记者 唐孝忠
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