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■ 和君产城发展事业部·产城原创系列

■ 作者：和君产城发展事业部总经理 彭锐博士

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【内容提要】

2024年3月5日，李强总理做了本届政府首个政府工作报告，对2023年工作进行了回顾，并对2024年经济社会发展的总体要求和政策取向、政府工作任务做了明确安排。在百年未有之大变局的当下，这份工作报告对于各方未来的工作导向无疑都具有很强的指引性，本文仅从地方政府经济工作开展这一领域展开深入分析。

NO.1 工作报告明确的地方经济工作三大确定性方向与机会

正如报告中所言，“一些地方的房地产、地方债务、中小金融机构等风险隐患凸显......”，“一些地方基层财力比较紧张”，这导致“政策抉择和工作推进面临的两难多难问题明显增加”。事实上，根据本人在一线的观察，地方政府财力不足已是普遍现象，更重要的是很多过去行之有效的发展地方经济措施、手段或者因为财力原因难以为继，或者因为时代变迁、环境变化无法施行。对于后续经济工作如何开展，地方感到迷茫，既看不清方向，也找不到有效办法。对此，不仅私下里一些领导向我表达了困惑，甚至在今年早些时候各地两会的政府报告对新一年工作都简而化之，等着中央定调。

如今政府工作报告来了，我认为至少在三个方面的新动向已经非常明确，构成了今年甚至未来一段时间地方经济工作的新“调调”。

1、转模式

传统发展模式的老路已经是死胡同，地方必须放弃幻想，全面转向新发展模式。具体而言，可以体现在以下几个方面：

一是传统的以基础设施投资拉动经济的发展模式必须调整为依靠更加有效的投资。

近年来传统基建投资对经济的拉动效应和投资效益都严重下滑，造成地方债累积风险加大，报告明确提出要“防止低效无效投资”，“重点支持科技创新、新型基础设施、节能减排降碳，加强民生等经济社会薄弱领域补短板，推进防洪排涝抗灾基础设施建设......”，专债资金“额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜”。

二是城市大拆大建，大搞城市空间增量开发的发展模式必须向通过补短板、优服务，以人为本的存量提升模式转变。

随着房地产市场下行和土地财政的终结，同时也受三区三线国策的严格限制，过去那种新城开发、片区开发、小镇开发等都已经搞不下去，这几年顶风继续搞的项目大多也都骑虎难下，陷入困境。

报告中在新型城镇化方面的阐述中，没有一句提到增量开发，强调的是“把加快农业转移人口市民化摆在突出位置，深化户籍制度改革，完善“人地钱”挂钩政策”，“培育发展县域经济，补齐基础设施和公共服务短板”，“稳步实施城市更新行动，推进‘平急两用’公共基础设施建设和城中村改造，加快完善地下管网，推动解决老旧小区加装电梯、停车等难题，加强无障碍、适老化设施建设，打造宜居、智慧、韧性城市”。

三是着力强调科技创新和绿色发展在新发展模式中的重要性。

报告最引人注目的是把“加快发展新质生产力”列为今年政府的首项工作任务，新质生产力的特点就是创新，高科技、高效能和高质量都离不开科技创新。

报告提及“绿色”高达14次，报告指出传统产业的绿色化转型是新型工业化的重要内容，要壮大新型消费，促进绿色消费，将绿色贸易作为外贸的新增长点，大力发展绿色低碳经济，加快形成绿色低碳供应链。

2、调结构

调结构包括优化财政支出结构、产业结构、融资结构、能源结构、外贸结构、交通运输结构等。对于地方经济工作而言，应重点关注的是财政支出结构、产业结构、融资结构和能源结构。

在地方财力枯竭的背景下，如何讲好本地故事争取中央财政资金和政策性银行资金对于地方经济发展的作用凸显。从报告中看，今年国家一般公共预算支出、专债和超长期特别国债支出将增加2.2万亿，“重点支持科技创新和制造业发展”，“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，严控一般性支出”，这为地方谋划包装项目指明了方向。

产业结构是调结构的重中之重，主要体现在现代化产业体系建设中，三大重大任务：

第一是“推动产业链供应链优化升级”，关键点是“推动传统产业高端化、智能化、绿色化转型”和“加快发展现代生产性服务业”。

第二是培育新兴产业和未来产业，报告提到了智能网联新能源汽车、新兴氢能、新材料、创新药、生物制造、商业航天、低空经济、量子技术、生命科学等具体的新引擎、新赛道。“鼓励发展创业投资、股权投资，优化产业投资基金功能”。

第三是深入推进数字经济创新发展，“深化大数据、人工智能等研发应用，开展“人工智能+”行动，打造具有国际竞争力的数字产业集群”，明确指出可以“适度超前建设数字基础设施”。

此外，报告还反复提及要发展绿色低碳产业，总结起来，产业结构优化要加大发展的主要体现在四个方面：以传统产业升级为本质的新型工业化，以科技创新为主导的战略新兴产业和未来产业，大数据和AI为核心的数字经济产业和绿色低碳产业，当然这四个方面本身也相互融合交叠。未来地方产业发展，必须围绕这四个方面展开，没有别的出路。

从融资结构看，主要加大两重一薄弱三大领域，即重大战略、重点领域和薄弱环节，“大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“，“更好满足中小微企业融资需求”。近年来国家加大了金融领域的监管和反腐，重压之下，一些地方政府视发展金融为“洪水猛兽”，唯恐避之不及，但是金融是地方经济的血液，报告为地方政府在金融领域有所为有所不为明晰了方向。在上述金融领域地方的政策空间和运作空间都很大，若能加大施策力度，可以引入更多资金为本地发展服务，这无疑是更加高效的招商“引资”。

能源结构优化是实施“双碳”战略的必然要求，报告要求“深入推进能源革命，控制化石能源消费，加快建设新型能源体系”，这不仅意味着新能源产业仍然方兴未艾，而且对于地方来说，从新能源的开发、储能、应用和循环利用等环节还有大量基础设施短板，同时也蕴藏着巨大的市场资源和场景资源。补足短板、资源变现和产业发展三位一体，新能源这篇文章大有做头。

3、强保障

总的来看，强保障主要体现在两个方面：一个是民生，一个是安全。

中国式现代化必须坚持“以人民为中心”的发展理念，报告指出“注重以发展思维看待补民生短板问题”，民生涉及教育、健康、医疗、养老、防灾等很多领域，这里面有事业，也有产业，特别是存在很多战新产业亟需的场景资源，谋划好民生补短板这盘棋对地方不仅有助于获取增量资金，也能够发展增量产业。

安全与民生一样同样是坚持底线思维的重要领域。报告多次强调高质量发展与高水平安全的关系，指出“坚持以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展”，对于地方来说，金融安全（特别是地方债务风险）、粮食安全（高标准农田和农业基础设施）、生态安全、数据安全、重大资源安全（水和能源）、重大产业供应链安全等都孕育着政府基建投资、产业引育、科技创新、场景营造的重大机会。

以水资源为例：报告提出要“推进国家水网建设”，“统筹水资源、水环境、水生态治理”，加快重点领域节水改造等，在地方来说，完全可以整合涉水资源和资产，加大水资源相关基础设施投入和智能化建设，提升水资源利用效率，创新涉水投融资模式，推动城乡水务一体化。在这个过程中，可以带动高标准农田建设，形成水肥一体化新型节水农业生产方式，提升水务体系的公共服务能力和投资收益，推动涉水产业良性发展，改善水环境的综合治理，增大地方国企的资产规模和质量，可谓一举多得。

NO.2 对地方政府把握“新机会”的五点建议

明确了方向，地方政府如何把握住这些确定性，推动地方经济高质量发展？笔者结合多年经验有五点建议：

1、在解放思想的基础上统一思想

由于种种原因（其中就包括对未来的发展思路不清），近年来有些地方政府片面强调“稳中求进”的“稳”，开拓进取精神不足，甚至懈政怠政，不求有功但求无过，如报告中所指出的一些干部“缺乏担当实干精神，消极避责、做表面文章”。这与中央精神严重相悖，地方发展失速，各类矛盾迅速积累。

显然，我们仍然要坚持用发展来解决问题，“积极进取、奋发有为”。为此地方政府面对百年未有之大变局这一错综复杂局面，必须有开拓创新精神，解放思想，敢于担当，敢于作为，以创业实干的进取精神，统一思想，明确目标，沿着正确的方向真抓实干，这是做好新一轮经济工作的前提。

2、前瞻性、高标准、高站位谋划重大项目

以重大项目的推进带动全局工作推进仍然是新时期地方政府以“经济建设为中心”的总抓手。

但是当前的重大项目工作与过去以城市拉框架，传统基建大投大建的旧模式已经截然不同，这就要求政府必须精准把握转模式、调结构、强保障这三大方向中蕴藏的重大项目机会，提前布局，高举高打，顺势而为，争资争项，将地方发展与国家重大战略、重点领域和民生安全补短板有机结合。

3、拥抱新科技，因地制宜发展新质生产力

新质生产力本质是更先进的生产力，是科技创新推动全要素生产率提升的生产力，这是中国社会从高速度发展到高质量发展阶段的必然。因此，不仅高科技产业和发达城市要发展新质生产力，各行各业和各个地区都必须发展新质生产力。

最近有一些西部落后地区领导对我私下说新质生产力离他们还很远，这种观点是非常错误的。例如，这些相对落后地区，发挥生态优势，发展现代农业需要新科技。当地一些传统产业，无论是资源型产业还是劳动密集型产业，要提高附加值，实现产业转型升级，同样需要与数字技术、绿色技术为代表的新科技相结合。所以如何拥抱新科技，发展新质生产力是所有区域高质量发展时期的必答题，只是每个地方的资源禀赋和产业基础不同，答案也各不相同而已。

4、整合资源，精准布局，重点突破，快速见效

在当前地方财力有限，资源有限的情况下，地方政府必须集中资源，重点突破，培育1-2个重点产业快速形成发展新势能，这比全面出击，资源耗散成功的概率要大得多。

我们强烈建议地方政府在坚守全面工作的安全底线基础上，围绕重点产业，集全区、全县之力，发展千亿产业集群，以重点产业的快速见效振奋信心，提升形象，形成飞轮效应，带动全局。当然重点方向一定要与报告中反复强调的领域，一定属于新型工业化、战新和未来产业、绿色低碳、民生安全等范畴。

5、借力外脑，要素吸引为重

高质量发展怎么办，新质生产力怎么干？面对新时代的新命题，地方政府比以往更多时候需要借力外脑，不仅需要外脑的新理念、新思想，更重要的是借助外脑导入新要素，一起探索发展的新模式。换言之，不仅要让外脑来上课，而且还要外脑躬身入局，大家朝着一个目标一起干。

同时在招商引资过程中，政府过去更看重大公司、大项目，忽视本地产业营商环境的搭建。而营商环境除了我们通常理解的政府服务能力和治理能力等以外，更重要的是企业和产业发展需要的市场、资本、技术、人才、数据等高端要素的供给。这些要素的招引应该作为政府未来双招双引工作的重中之重，这也是借力外脑可以重点发力的方面。

每个时代都有自己的使命，孕育着新的机会，将产生新的明星和王者。而代际转换也往往带来看不清未来的迷惘，需要换脑筋换打法的强烈不适。在大势面前，任何个人和局部的力量都是微不足道的，顺之则昌，逆之则亡。

从长远看，本次政府工作报告所呈现的正是走向新时代的强烈信号，希望有为的地方政府能够真正读懂其中所蕴含的新时代的特征、规律乃至方式方法，带领地方经济迅速迈上新时代的时代列车，“为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业不懈奋斗”。

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