1、引言

1.1 城市发展诉求

姑苏区位于苏州城市的中心，总面积83.4平方公里，是苏州历史最为悠久、人文积淀最为深厚的老城区。苏州于1982年入选第一批国家历史文化名城，2014年荣获“李光耀世界城市奖”，加入联合国教科文组织全球创意城市网络成为“手工艺与民间艺术之都”，是世界遗产城市组织授予全球首个“世界遗产典范城市”。姑苏区也在2012年成为全国唯一国家历史文化名城保护示范区。历史文化保护传承和人居环境品质提升是姑苏区发展的内在诉求。

此外，2020年姑苏区实际总建设用地规模72.34平方公里，已占辖区面积87%，除去四角山水的虎丘湿地等生态用地，新增建设用地很少，使得城市更新成为必然选择。

1.2 国家宏观背景

我国已经进入存量转型发展的时期，“城市更新”进入中央政策文件，成为新时期提升人居环境品质，推动城市高质量发展和开发建设方式转型的重要战略举措和抓手。城市规划和建设也越来越高度重视对历史文化的保护，强调要处理好保护和发展的关系。

1.3 更新试点机遇

2021年11月，苏州成为了第一批城市更新试点城市。保护和更新的双重基因，使得姑苏区有条件也有义务在历史文化名城保护利用和城市更新试点方面做出积极的探索和示范。

2、实践

新一轮国土空间规划指引下的城市规划建设实践，更加关注存量更新和高质量发展。2021年初编制了《姑苏区分区规划暨城市更新规划》，这是第一次综合性、系统性地编制历史城区的城市更新规划。把法定规划和城市更新专项规划进行同步编制。此后，结合城市更新试点契机，持续推进了两个落地实施的试点项目。因此，近期主要的城市更新实践包括一个系统性的区级层面综合性的更新规划和两个面向实施的城市更新单元规划。

下面，结合这些更新实践来探讨项目过程中的四方面创新探索，包括：构建更新体系、谋划项目落地、突出姑苏特色和注重政策保障。

3、探索

3.1 构建更新体系

城市更新是一项系统性的工作，城市规划的内容也应该是系统性的。本次规划总结出五部分主要内容：第一是现状分析，结合城市体检的现状分析，识别问题，这是开展城市更新工作的前提和基础。同时，对城市更新的潜力进行多维度综合评估，以三调用地为基础，识别出城市更新潜力地块，这是开展城市更新工作的基础。

第二是目标定位。结合上位规划的要求和姑苏区自身优势及发展诉求，明确目标定位和主导功能。以城市更新为实施抓手，提出打造“四个核”的更新策略。

第三是空间优化。为落实更新策略，以用地布局优化为主要内容，同步对历史文化保护、蓝绿生态、公共服务、交通、市政、景观风貌、产业创新等各城市系统要素进行优化。

第四是更新体系。为保证城市更新工作和法定规划的衔接，本次规划提出了更新体系框架的建议，建构从宏观层面的市、区级更新规划，到中观层面更新单元规划，再到微观层面具体更新项目实施的体系框架。同时，本次更新规划通过划定城市更新单元，提出更新单元的分类指引，为衔接下位单元规划留好传导和落实的接口。

第五是更新计划。为落实住建部关于推进城市更新行动的相关要求，需要把城市更新行动化、项目化，落实成一系列的行动和重点项目，将城市更新工作落到实处。

本次姑苏区更新规划框架主要包括两部分内容：一是系统性、综合性的城市更新规划，二是指导近期城市更新实施的年度计划。

3.2 谋划落地项目

本次规划将自上而下的规划意图和自下而上的更新意愿相结合，谋划项目落地。结合更新潜力和城市总体空间结构划定的城市更新重点片区，结合市、区两级的更新意愿，确定近三年城市更新重点项目库，共5大类、24项，并提出总体城市更新指引。

为应对两年试点期需要近期出成效的要求，规划根据文化易彰显、市民有需求、经济有拉动、生态有改善、近期出成效、项目有爆点等原则，进一步筛选出六个旗舰项目，对市、区两级近期开展城市更新提出总体策划建议。

经过与住建部及市、区两级政府多次调研讨论，最终确定25街坊及环苏大文创生态圈作为此次国家城市更新试点项目。目前，项目的可行性的分析和空间方案已基本完成，即将进入实施阶段。

3.3 突出姑苏特色——保护 & 更新

——创新技术方法解决复杂系统问题

作为历史城区的姑苏区，其最大的特点就是复杂，包括历史文化保护、民生诉求、用地紧张等多重的限制要素都在这里聚集。因此，我们希望能够创新技术方法来解决复杂系统问题，开展了六个专题研究，希望能够更细致地摸清现状，更准确地识别问题，进而为更精准的制定策略提供数据支撑和研究基础。

一是，文化保护：

问题1 历史城区多层次多类型的保护要求——“带着镣铐跳舞”

方法1 全面、系统、细致摸清历史文化保护要求，明确更新工作底线

苏州有2500年的建城史，形成了历史城区多层次、多类型的保护要求。用一个形象的比喻就好像是“带着镣铐跳舞”。因此，首先要搞清楚镣铐的情况，有一些保护要求是刚性的，需要守住底线；有一些保护要求存在一定的弹性，如果利用的好，就能更好地发挥历史文化资源的使用价值。

例如环苏大片区，该片区是明清时期的南苑行宫，也是民国时期近代传教、医疗等教会事业的旧址，在现代是东吴大学的旧址。历史文化的叠加，形成了包括国保、省保、市保、控保、一般不可移动文物、其他建议保护的花园洋房和历史环境要素等多层次的保护要求。因此，在制定更新方案前，需要结合名城保规和街区保规充分摸清保护要求，这是开展历史城区城市更新的基本前提。

历史街区保护要求

（街区保规）

历史要素保护要求

（各级保护要素梳理）

二是，民生诉求：

问题2 人口构成与民生诉求不同，更新方向不同

方法2 全方位了解百姓诉求，结合不同人群空间分布特征，尽量精准化施策

姑苏区的人口构成和民生诉求与一般城区不同，老龄人口、低收入人口、外来人口比例相对较高。为了解百姓诉求，同步开展了线上问卷、线下社区问卷、旅游街采问卷以及传统民居入户调查等多种形式的民意调查，希望能够更加全面地了解民意。

由于该项目是在第七次人口普查之前开展，缺乏很好的人口基础。为了更好了解人口构成和人群空间分布的特征，规划开展了基于APP推送信息的人口大数据分析，识别出不同年龄、收入和职住人群的空间活动规律。大数据分析为公共服务设施配给策略的制定提供了良好的数据基础，提出以社区为单位在基础性宜居服务设施配建指标基础上，引入了特色宜居服务设施配建指标，结合老年人、儿童、游客和就业人群人口聚集的特点，更精准化配置，并且落实到下位规划。

三是，更新潜力：

问题3 存量潜力用地有限，有待结合历史城区特点，系统性地评估识别

方法3 多维度（姑苏特色维度）展开更新潜力评估，识别更新潜力用地

由于姑苏区的更新潜力不能简单用建筑风貌、质量的优劣或是是否低效来判定，因此引入了历史文化保护要求、历史城区视线走廊控制、工业保障线等姑苏特色评估维度。从利用效率、更新需求、外部机遇、限制因素等四个方面，七项因子进行综合潜力评估。

四是，水网生态：

问题4 古城千年水网和四角山水格局受到威胁

方法4 遥感技术分析城市生态特征变化，通过绿地修补，系统改善水网生态

通过遥感数据分析过去30年内，姑苏区生态本底及水体空间特征变化，并以此研究为基础，有针对性的提出了绿地修补策略，修复虎丘湿地、大运河、护城河、古城水网等重要生态廊道、斑块，系统改善水网生态。

3.4 注重政策保障

城市更新不仅于纸面规划，常态化机制的构建与政策的跟踪研究是重要内容。

为了用好用足既有政策，一方面，全面梳理国家、江苏省、苏州市、姑苏区既有的更新政策基础，尽量呈现完整的“游戏规则”。另一方面，建立起“更新堵点”与“政策药方”的匹配关系，对政策覆盖面进行“查漏补缺”，聚焦政策发力重点。

此外，针对更新的重点问题，建立起核心“政策工具库”。例如针对历史城区院落分割，产权极度分散复杂等问题，提出以姑苏区为主导，从直管公房的角度切入，构建申请式退租的政策平台，让政府拥有优先回购权，推进成院落改造，探索直管公房私有化的交易渠道等政策回应。当然，政策从提出到落地可能要经过深入的研究和评估，但在分区层面提出的政策包可以为后续制定更长期的更新政策提供方向。

4、体会

第一是更新工作的综合性。住建部2022年初印发的《从九个方面稳步推进城市更新》提出：城市更新行动是个系统工程，就是以城市整体为对象，以新发展理念为引领、以城市体检评估为基础，以统筹城市建设管理为路径，顺应城市发展规律，推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。需要通过运用整体性、系统性思维，对城市更新工作进行全局的构建。

第二是更新工作的实施性。城市更新工作的最终呈现是落地实施的项目，从甲方职责也可以看出，政府事权在逐步下放到区县一级。因此，规划设计的服务方式也应逐渐转变，重心逐步下沉，从宏大叙事的精英式规划过渡到体感温度的、针对具体实施工作的协调和把控。

第三是更新工作的复杂性。城市更新的工作对象与一般的城市更新规划不同，大多针对已建成的老城区，或是历史城区，现状情况较为复杂。因此，开展城市更新工作一定要保持一颗敬畏心，尊重历史，尊重城市，尊重生活在这里的人。不要想着大干快上，而是要做好绣花工夫的准备，把前期的城市更新和城市体检工作做扎实，为城市更新工作打好基础。