兰州地处我国西北青藏高原向黄土高原过渡的区域(图1)，复杂的地质条件造就了复杂的地理环境，也孕育了兰州独特的城市空间发展模式。兰州作为我国西北地区的中心城市，有着辉煌的发展历史，尤其是新中国成立之后的“一五”计划时期到改革开放之前，兰州是全国发展最快的城市之一。但是近些年来，兰州的城市发展面临着较为尖锐的矛盾，尤其是中心城区所面临的人地矛盾极为突出，而这个矛盾在市政府启动兰州新区建设对中心城区进行疏解后变得更加尖锐。因此，本文试图通过对兰州的地理环境进行分析，在回顾其历史发展中，揭示兰州城市空间发展的问题及其所蕴含的规律。

图1 兰州的地理环境示意图

01兰州的三次空间跨越

兰州自古就是“屏障中原，联络西域”的西北战略要地，公元前214年，秦始皇在今兰州市东部设榆中县，属陇西郡管辖，兰州始有行政建制，距今已有 2234 年的历史。元代以前，兰州一直位于中原汉民族政权版图的边疆位置，欲守住中原版图，则必须掌握“居南北之中”的兰州。

兰州拥有“控疆扼藏”的独特区位，同时又是西北石油向内地运输的关键节点，新中国成立后，中央政府就开启了对兰州的投资和扶持。“一五”计划期间，中央对兰州的建设投资高达 7.2 亿元，国家布局的156个重大项目中，兰州有11个，占西北地区总项目数量 (33项) 的1/3[11]，其中投资的核心是在兰州西固区建设的以“两兰”( 即兰州炼油化工总厂和兰州化学工业公司 ) 为主的国家级石油化工基地，这两家企业至今仍是兰州最大和最强的企业 (2015 年合并为中石油兰州石化公司 )。在国家的支持下，兰州开启了城市的第一次空间跨越，即从黄河河谷东部的金城关向30km外河谷西部的西固跨越。

进入21世纪，随着国家西部大开发战略的深入实施，为了支持西北地区发展，并推动我国向西开放，2012年国务院批复兰州新区为国家级新区，为兰州的发展再一次注入政策能量。这一次，兰州城市发展走出了黄河河谷，并一举跨越60km，在中心城区以北的秦王川盆地进行新区建设。2018 年，为了更好地整合兰州大学、中科院兰州分院及诸多教育科研机构的资源优势，同时推进兰州从“工业城市”向“创新城市”转型，甘肃省委、省政府明确在中心城区以东30 km的榆中盆地进行榆中生态创新城建设。自此，兰州开启了第三次城市空间跨越发展的进程 (图2)。

图2 兰州多次空间跨越示意图

图3 兰州黄河与铁桥

02兰州城市空间发展的机制与逻辑分析

2.1 地理空间特点是兰州城市空间格局形成的核心因素

兰州的长距离跨越式发展不符合城市空间向周边蔓延发展的一般规律，由其发展历程可知，兰州城市空间跨越式发展的推动力为省级或国家战略功能的注入，这种外部重大功能的嵌入，需要的是大尺度空间，但受自然地理条件限制，兰州中心城区周边并不具备这个空间条件。

兰州地势西南高、东北低，黄河由西南流向东北，切穿山岭，形成了峡谷与盆地相间的串珠状河谷地貌形态。兰州主要的地貌类型为石质山地、黄土梁峁丘陵及河谷川台盆地，这三大地貌类型分别占全市总面积的19％、66％和15％ ( 图4)。主要的人口承载空间有新城盆地 (32km2)、泥湾一什川盆地 (37km2)、青城一水川盆地 (23 km2)、秦王川盆地(397 km2) 和榆中盆地 (165 km2)，以及黄河谷地、湟水谷地、庄浪河谷地、苑川河谷地和大通河谷地等，这些河谷盆地是兰州开发建设的集中区域。其中，兰州中心城区处于“两山夹一谷”[12] 的黄河谷地，是兰州最核心的城镇化空间，该区域还包含了西固—安宁堡盆地、城关盆地，这些盆地两侧为山地。

图4 兰州地理格局条件分析示意图

兰州各类山地丘陵面积大、分布广且起伏度较大、多为湿陷性黄土，因此并不适宜进行大规模的城镇建设。而适宜进行大规模城镇建设的兰州盆地、榆中盆地和秦王川盆地分别位于兰州市域的南、东、北，且相隔距离远，其中兰州盆地和秦王川盆地相距 60 km，榆中盆地和兰州盆地相距30km，其独特的地理格局造就了兰州空间跨越式的发展。

2.2 “牵引 + 填充”的空间发展方式是造成“城市病”的重要原因

兰州每一次的空间跨越，并不是在新功能组团上按照新城模式进行建设，而是采取了“牵引 + 填充”的空间发展方式。由于“两兰 ”建设，城市空间跨越到西固盆地，牵引城市功能从老城所在的城关区向西逐步拓展至安宁区与七里河区，并逐渐填满这两个区的空间。同时，新区跨越到秦王川盆地，牵引中心城区向北拓展，由于中心城区北部为山体，城市功能向适宜建设的山体沟道蔓延，出现了青白石、九州、盐池和大沙沟等几条南北向沟道空间的建设(图5)，使新区形成了围绕城市中心向外蔓延的发展态势。

图5 兰州“牵引+填充”的空间发展方式示意图

嵌入式的高层级功能很难与本地功能相融合是使用这一空间发展方式的原因。一方面，重大功能项目落地的西固盆地、秦王川盆地和榆中盆地等盆地的发展基础较弱，无论是城市基础设施建设水平，还是社会发展水平 ( 教育、人员素质等) 都与当时的以“两兰”为核心的国家级石化基地功能、国家新区和省级生态城要求存在巨大的落差，通过“输血”进一步融合并衍生本地高端功能的路径异常艰难；另一方面，兰州中心城区发展阶段、发展水平较低，发展规模较小，其自身还处于集聚发展阶段，消纳和融入巨型功能或功能区的能力较弱，在某种意义上，产生了“消化不良”的现象，加剧了本地内生功能与外来嵌入功能的融合难度。同时，兰州由于其周围特殊的地域环境 , 不能无限制的“外溢”式发展 , 而必须选择一种适合于不连续城市用地的空间发展模式，即“跳跃”式的空间发展模式。

这就导致目前兰州中心城区人地矛盾极为突出，一方面外围组团的省会城市功能难以发育，人口难以聚集，另一方面在外地人口不断流入的情况下，绝大多数的人口都受到中心城区省会城市功能的吸引，高度集聚。兰州不是没有地，而是没有足够“吸引人”的地。

图6 兰州石化生产区

在规划管理不到位的情况下，外围组团缺少重大城市功能、省会城市功能，使得本应该出现的、也是最合理的、围绕新功能组团集聚发展为综合组团的方式，被中心城区“单中心”外溢蔓延的低成本发展模式所干扰和削弱，也就导致了兰州外围的组团 (西固、兰州新区)始终呈现一种“单一化”的发展态势。外围组团除了拥有产业功能和少量的居住功能之外，基本上很少拥有其他城市功能，甚至可以说外围新功能组团是一种“开发区”式的发展，而城市主要的公共服务功能都聚集在老城区——城关区内，这也使兰州成为一个跨度达30～60 km的“单中心”城市 (图7)。

图7 兰州现状城镇空间格局示意图

兰州作为甘肃的省会，“一枝独秀”的经济发展速度和完善的城市公共服务在近10年吸引了近75万的新增人口，而且这一趋势在兰州新区批复之后进一步加快 (2018年兰州的房地产销售量是2012年的3倍)。城关区及周边的安宁区和七里河区因绝对的公共服务功能优势，聚集了大多数的新增人口，兰州新区自成立以来新增人口仅为15万余人，这就造成黄河河谷区域人口高度集中，河谷内的人口密度已经远远超出一般舒适密度，城市在公共服务、公共空间、城市交通及城市风貌等方面承受了极大的压力 (图8)，“城市病”逐渐凸显。

图8 黄河河谷内各区人口密度示意图

2.3 问题背后更大的风险

问题的背后隐藏着巨大的风险，即超大尺度的城市功能区框架 ( 新区—西固—城关—榆中) 和城市规模、城市功能不匹配。有空间的组团缺少发育新功能的动力，组团的人口聚集能力进一步降低，而具备人口吸引力的中心城区却没有空间，进一步扩大集聚规模的可能性很小。城市发展的原驱动力是由集聚带来的规模效应，而兰州目前“大衣服 (框架) 小身体 (人口)”的特征会削弱城市发展的规模集聚效应，也会削弱城市培育和衍生高端功能的动力。这种扁平化的发展，使兰州的城市功能无法实现从量变到质变的跨越，这是城市发展最大的风险，这种空间组织方式使得兰州的空间尺度可以很大，但很难变强。

近年来，为了适应人口的流入，以及为了进一步增强城市集聚能力，中心城区周边的黄土梁峁丘陵等未利用地的开发利用成为“兰州热点”，也成为行业内的争议话题。这些未利用地的位置好、成本低、生态功能相对不敏感且暂时有国家试点政策的支撑，但这些优势都是短暂的或者说是阶段性的。党的十八大之后，生态文明建设上升为国家战略，利用大规模开发未利用地来补充建设用地的发展方式成为一种“高政治成本”“高生态成本”“高民生成本”的行为，并不符合新时代的发展要求。

一方面，兰州的空间规模受城镇化规律影响，还要继续扩张；另一方面，城镇建设的空间受到政策和实际空间上的双重紧约束，矛盾异常尖锐，这说明了这种见缝插针和就近填空“扁平化空间拓展”的兰州 2.0 模式失灵了。

03兰州城市空间格局的重构思路

兰州的城市空间格局归根结底是由其地理特征决定的，那么对其空间问题的解决方案的探讨也必须回归到对兰州地理格局特点的分析中，通过探寻符合兰州地理特征的城市空间结构，从而降低城市运行的成本，缓解“城市病”。

3.1 区域尺度的兰州需要按照区域特点解决问题

通过对兰州地理条件的分析发现，兰州各盆地之间的距离基本都在30～60 km (图9)，而这个距离一般是两个城市之间的距离尺度，如南京到镇江的距离是50km，郑州到开封的距离也仅为60 km；我国著名的多组团城市重庆，其城市内部组团与城市中心之间的距离不超过30km。

图9 兰州各盆地之间的距离示意

由于自然地理的特点，虽然同为一个行政区范围，兰州却不能够按照普遍的模式去谋划它的空间格局发展，更不能延续当前的“单中心”发展格局。因此，应按照多中心组团的发展格局去规划兰州城市空间的发展路径。

3.2 省会功能是影响兰州未来空间发展的核心动力

兰州早期的城镇发展，不是受农业文明的积累和内生动力驱动的，更多的是基于国家投入带来的门户功能 (枢纽)和基地功能 ( 重大工业项目)的带动，本质是外来功能的直接嵌入和带动。得益于国家的投资和政策的扶持，兰州从一个20 余万人的西部商贸城市逐渐成长为一个百万以上人口规模的区域中心城市。

图10 兰州城区景观

国家对兰州的工业投资和政策扶持给兰州注入了起飞的动力，使兰州成为一个区域的经济中心。改革开放之后，尤其是 21 世纪以来，兰州所具备的省会城市功能成为了城镇化和城市空间发展的核心动力，甘肃省内大量人口向兰州聚集，房地产、教育、医疗和商业等功能需求快速增加。2012年后，兰州义务教育的在校生数量从过去的逐步下降转为直线上升(图11)，表明大量的外来人口开始看好兰州、落户兰州。

图11 2006～2017年兰州义务教育在校生增速变化情况

自 2000 年以来，兰州中心城区空间增长主要是来自于生活空间的增长，而不是大规模的工业生产空间的增长 (图12，图 13)。这意味着进入21世纪之后，兰州城市规模的扩张并不是简单地依靠城市工业化的推动，而是凭借其省会城市功能不断地聚集人口。从这个角度看，2011年兰州因为中心城区突出的人地矛盾而采用的“出城入园”、跨越60km进行兰州新区的建设方式，从某种意义上来说是一种“饮鸩止渴”的行为。因为如不能在兰州新区快速形成省会城市功能，中心城区工业用地通过行政、经济手段搬迁后所腾挪出的空间会被更大规模的人口涌入、挤占，从而造成更严重的“城市病”。同时，兰州新区的工业规模越大、吸引的就业人口越多，对中心城区省会城市功能的服务和空间需求就会越旺盛，从而进一步加深了中心城区的人地矛盾。

图12 兰州中心四区2000～2010年新增土地利用类型图（以居住、教育为主）

图13 兰州中心四区2010～2019年新增土地利用类型图（以居住、商贸为主）

04兰州国土空间规划应对

4.1 推动省会城市功能区域化，全面推动外围组团综合化发展

对相对城市规模(中心城区200万人量级) 并不大、发展水平在全国省会城市当中相对较弱的兰州来说，以行政手段强行疏解中心城区的空间并不能解决兰州的人地矛盾，反而会加深兰州发展不足的问题。因此，这一轮兰州国土空间规划优化城镇空间格局的核心抓手是牢牢把握住省会城市功能是吸引人口的核心动力这一特点，做强外围组团。积极培育兰州外围组团的产业功能，同时加强包括科创、生产服务，以及高水平教育、医疗、体育等在内的省会城市功能建设与培育，将兰州新增人口“截留”在外围组团，降低中心城区的人口压力。

城市功能越集聚其作用发挥的效率越高，要分散化发展就必须通过合理的功能分工进行网络化的城市建设。而互补是网络化城市建设的关键，即要促进城市中心之间的专业化分工，通过分工与协作实现网络整体效率的提升；整合型城市网络，强调水平整合，合作是关键的整合方式，整合的效益来自于合作带来的外部规模经济和范围经济，重点要提供各中心之间交流的物质性与非物质性网络，促进城市中心之间的合作[14]。

作为我国西北地区重要的中心城市和甘肃省省会城市，兰州的功能体系由“国家功能、省级功能、本地功能”构成。兰州的国家功能有三类：一是开放功能，以综合交通枢纽为核心，进行对外交往(博览、文化展示等)；二是区域增长极功能，以兰州新区、国家级开发区 (高新区)为核心，进行科技创新；三是国家安全功能，以生态安全、能源安全为核心，保障民族稳定和国防安全。兰州的省级功能有四类，分别是行政、商贸流通、教育医疗及生产性服务 (金融、总部等)。兰州的本地功能主要为居住和生活性服务 (商业、教育、医疗等)。

从历史发展规律来看，国家功能的嵌入，为城市空间带来了跨越发展，提供了城市发展的推动力，提升了兰州的地位和综合竞争力；省级城市功能带来的城镇化建设，是兰州发展的另一驱动力，提升了兰州的社会效益和发展活力，省级功能与本地功能密切相关。兰州城市组团的综合化发展，需要国家功能和省级功能的共同作用。

兰州核心功能为“两心、两门户、三基地”，“两心”指城关—七里河—安宁中心功能组团和榆中科创中心，“两门户”指兰州新区开放门户和西固开放门户，“三基地”指兰州新区先进制造业基地、西固战略制造业基地和榆中高新制造业基地。

现状城关—七里河—安宁组团缺乏国家功能，很难帮助城市实现强大；兰州新区和河口—西固组团以国家功能为主，缺乏省级功能，本地化功能是短板，功能较为单一，综合化发展难度较大；榆中生态创新城处于起步阶段，按照规划，应积极培育国家功能。因此，规划提出在兰州全域形成城关—七里河—安宁组团、兰州新区、河口—西固组团、榆中生态创新城组团 4 个“国家级功能 +省级功能”的综合型功能组团，构建“多中心”格局。

从国家功能看，城关—七里河—安宁组团依托黄河资源，重点发展对外交往功能；兰州新区重点发展门户开放功能；河口—西固组团重点发展能源保障和物流集散功能；榆中生态创新城组团重点培育科技创新功能。从省级功能的错位分工看，城关—七里河—安宁组团重点承载行政、教育、商务和会展等功能；兰州新区重点承载先进制造业功能；河口—西固组团重点承载战略制造业功能；榆中生态创新城组团重点承载教育科研和高技术制造业功能 (图14)。

图14 核心城镇组团功能规划图

规划希望通过功能的分工，在微观上确保各城市中心组团的空间发展动力和提升各组团的人口聚集能力，从而引导城市人口的合理分布。同时，保证中观尺度的空间发展效率，功能分工会在互补或相似的城市中心之间形成水平和非层级性的联系及流动的网络体系，这种网络体系可以提供专业化分工的经济性，以及协作、整合与创新的外部性[15]。

4.2 “产业 + 省会城市功能”做强两大外围组团

(1) 兰州新区：从产业园区到区域新城

规划推动兰州新区从新区向区域新城转变，通过链接全球、对接全国、辐射省域的区域组织节点功能，发挥其区域辐射带动作用，承担国家向西开放的文化交流平台、承东启西的交通组织中枢，以及甘肃产业创新和转型发展引擎等职能。围绕中川机场枢纽和国际口岸发展自贸区，强化国际会议、会展和跨境交易所、交易平台等国家功能，提升新区的竞争力。

加快省会城市功能的培育，通过打造千亿级绿色化工产业园和百亿级西北绿色新型铝加工产业园，重点发展绿色化工、新材料、现代农业、铁路物流和城市矿产等省级重点产业；加强省级职业技术教育、实训基地及相关配套产业的发展，同时从全国、兰州市区引入具有品牌号召力的中小学、高水平的综合或专科医院，促成兰州新区形成“高低”配合的公共服务设施体系，将兰州新区打造成为具有区域影响力并具备强大人口聚集能力的区域性公共中心。

随着人口达到相应规模之后，兰州新区应着力将发展重心从第二产业转向第三产业，通过区域性商业、文化、商贸中心的建设，强化新区的综合发展能力，将新区打造成为真正能与中心城区旗鼓相当的“反磁力中心”。

(2) 榆中生态创新城组团：科技创新，产城同兴

榆中生态创新城组团应凭借全新建设的机遇，汲取兰州新区的发展教训，从起步时期就加强省会城市功能的培育，并使已经明确的北师大教育机构、中科院大学及其附属中学尽快落地建设，加快促成当前已有意向的敦煌研究院、中科院兰州分院的科技实验室，以及省级重要医院的分支机构的入驻，从而形成强有力的人口聚集能力。同时，可结合高铁枢纽，加强区域性商业设施、文化娱乐设施的建设，尽快形成创新城的商业氛围；通过建设国际一流大学组群，以兰州大学“双一流”建设为牵引，积极引进省外研发机构，联合创办研究型学院等；加快建设一批重大科技基础设施，积极争取西北生态资源环境科学中心、同位素实验室等国家实验室、部省级重点实验室落地，谋划形成综合性国家科学中心、前沿交叉科学中心、国际交流科学中心、生物医学中心四大类科学中心，争取引入人工智能中心、高能粒子加速器、干旱地区植物基因库等大科学装置；加快产业发展，通过建设一批“飞地创新园”，加强与东部发达地区在创新产业方面的合作，积极布局以人工智能和数字经济、无人驾驶技术与设备为代表的未来前沿产业，在人工智能、大数据、云计算、物联网和无人驾驶技术等领域实现技术突破。

4.3 提品质、优结构，推动中心城区高质量发展

面对兰州中心城区当前空间紧、人口密、开发强度高的现实，规划应以提质为主，紧抓黄河流域生态保护和高质量发展这一国家战略机遇，通过高品质环境的建设，围绕黄河打造高水平公共空间环境，提升兰州对全国人才的吸引力。

规划提出在兰州中心城区建设“黄河风情带”，植入国际职能、区域职能，围绕黄河打造具有世界级知名度和影响力的城市客厅；推动现状城中村、棚户区、商贸市场和工业用地搬迁，融入发展新业态，包括奥体中心、艺术馆、影剧院、特色餐厅、文创产业和科创孵化等，全面提升服务能力；融入公园和慢行系统的设计，结合市场搬迁和冲沟内“拆违增绿”行动，增加步行空间，建设纵向慢行体系，增加黄河两岸的步行可达性 (图15)。

图15 兰州中心城区沿河公共空间功能布局示意

图16 兰州滨河公共空间

“依河而居，沿山创景”是兰州城市空间的核心特点，结合这一特点规划提出构建从南部的皋兰山—三台阁—伏龙坪，跨越黄河连接白塔山—抱龙山—天斧沙宫—河口村—庄浪河—红城镇的以山体生态公园、文化遗存为核心的“兰州文化脉”，打造一条集生态、人文、地理等元素于一体，彰显城市生态文化底蕴，展示兰州城市发展脉络，承载城市文化生活与旅游休闲等功能的城市文化脉 (图17)。

图17 兰州中心城区“一带一脉”公共空间格局

图18 兰州三台阁

规划希望通过“一带一脉”的建设，既能为兰州提供高品质、具有竞争力的城市公共空间体系，也能够以公共空间吸引各类在国家层面具备一定影响力的文化、对外交往和产业服务功能，从而全面提升兰州中心城区的发展质量，促进兰州经济更好的发展。同时，还能通过“一带一脉”的建设，串联组织城市各类功能区，破解当前中心城区连绵发展的趋势，把兰州中心城区建设成为“北园南屏、山河城融”的山水城市。