贺雪峰 || 资源性质如何影响村级治理|村社|科学家|贺雪峰

本文刊发于《学海》2024年第2期

内容提要

由村庄集体来供给农村公共物品，就是“村社-农户”的短循环，这与“国家-农户”的长循环是完全不同的。“村社-农户”的短循环可以精准表达出农民对公共物品的需求偏好，可以采用最符合村庄实际的公共物品供给方案，可以最大限度调动农户参与村庄公共事业的积极性。“村社-农户”短循环必然要以民主为前提，村民自治是最好的载体，党建引领基础上的群众工作是村级治理的核心内容。一旦农户可以组织动员起来形成一个有活力、有主体性的基层社会，这个基层社会就可以与国家相配合。将部分国家资源划拨到村社集体，按照集体体制使用国家划拨到村社的资源，将国家资源变成集体资源，国家不再只是代替农民为他们做好事，国家资源下乡也就不再是慈善事业，而是通过资源下乡激活村社集体经济，动员村民参与到建设自己美好生活的事业中来。只有基层群众建立了对自己生活负责的体制，他们才能有主动性、有主体性，这样的治理才能更有效，这样的建设才可持续。

关键词

乡村治理资源下乡项目制治理效能

作者简介

贺雪峰，武汉大学社会学院教授、博士生导师。

引论

2006年取消农业税后，国家不仅不再从农村汲取资源，而且大规模向农村转移支付，过去主要靠农村内生供给的农村基本公共物品也基本上被国家包揽。国家供给农村基本公共物品的办法主要是由部委办局通过项目向农村转移资源，在这个过程中，乡村干部的主要作用是协助上级项目落地。农村基本公共物品供给数量、水平和方式，以及项目工程实施，均由自上而下的条条决定，本质是国家直接面对农户。

可以认为，乡村治理是严重受制于国家与农民关系的。取消农业税前，国家往往通过向乡村下达税费任务，由乡村干部来完成向农民的汲取，乡村治理是以向农民收取税费为基础展开的。汲取税费就要与每个农户打交道，就要对拒绝缴纳税费者采取强制措施。采取强制措施之所以可以进行，除了有国家做后盾，也与村庄动员有关，即村民认为应当缴税且缴纳税费的方案相对公平，否则，乡村干部的强制就会引发众多农户的积极或者消极对抗。取消农业税以后，国家向农村转移资源，乡村治理的主要工作就是负责项目的安全落地。这与之前不同，因为项目落地只涉及极少数农户，针对极少数农户的工作与针对全体农户的工作有极大不同。

当前，国家资源下乡对乡村治理的影响，与资源下乡的数量和方式有很大关系。从数量上讲，国家惠农资源已连续多年超过2万亿元，每年惠农资金只增不减。国家开始的目标是为农村提供与城市均等的基本公共服务，现在已由基本公共服务延伸到建设美好生活上来，典型的是村庄环境整治和美丽乡村建设都有越来越多国家财政资金投入。超出基本公共物品范畴的美好生活建设投入还主要集中在示范点上，虽然没有全面推开，投入力度却很大，往往一个美丽乡村建设点的投入就有上千万元。此外，诸如特色小镇、农业综合体也都有国家巨额资金投入。

资源下乡方式也对乡村治理有重大影响。当前国家资源主要通过项目下乡，国家直接设计项目、管理项目及对项目进行检查验收评估。也就是说，国家进行项目建设基本上都是直接面对农户，乡村组织的主要工作是协助国家项目落地，乡村治理因此必然会以完成上级任务、接受上级检查为主要工作，也就必然会变得更加行政化。若将一部分下乡资源作为村庄公共服务资金，直接下拨到村集体，变成村集体资源，由村民通过民主方式决策如何使用资源，村级治理的重要工作就将围绕村庄公共服务资金的使用展开，这个时候，村庄内部动员和群众工作就会变得极其重要。

本文试图讨论这样一种可能性，即通过改变国家资源下乡的方式，将部分国家资源转化为村庄集体资源，重新激活村庄活力，激活农民参与，真正将农民组织起来，让农民自己建设自己的美好生活。

两种不同性质的公共资源

从村级治理的角度来看，有两种不同性质的公共资源，从而可以形成两种不同的公共物品供给方式，以及两种不同的村级治理模式。这两种不同性质的公共资源一是国家性质的公共资源，一是集体性质的公共资源。

取消农业税之前，农民负担主要包括四个部分：一是农业税，二是“三提五统”经费，三是共同生产费，四是其他各种集资摊派，此外农户还要承担“义务工和积累工”。这几个部分中的相当部分，比如“三提”、“共同生产费”和“两工”，都主要用于村庄内公共事业建设，而农业税、“五统”经费和各种集资摊派大都要上缴，用于超村庄公共事业建设，比如教育事业。1994年分税制改革以后，地方政府收入主要依靠农业税及向农民征收的各种集资摊派。国家向农民收取税费要依托村干部，如何使用这些资源则与村庄基本无关。村集体内部公共事业建设主要依靠村内筹资筹劳，因为村庄公共事业建设与村民利益密切相关，村民高度关注，甚至高度介入，一般来讲，很少会出现筹资筹劳资源乱用的情况。这些资源用于建设农户一家一户不好办、办不好以及办起来不划算的事情，起到了“1+1>2”的效果，资源投入效益很高。缺点是一旦有农户想搭便车当钉子户不愿出资出劳，集体强制力又不够的时候，筹资筹劳水平就会比较低，如果大量基本公共事业建设不起来，农户生产生活就会受到影响。

取消农业税前，在集体经济不够发达的村庄，农村基本公共物品供给水平相对较低，有些村庄出现普遍的农户拖欠税费现象，从而影响了农村基本生产生活秩序。集体经济发达的村庄，因为有集体资源，不需要向农户筹资筹劳就可以为农户提供较高水平的公共服务，就具有有序的生产生活秩序，较少出现因为公共物品不足导致的生产生活效益受损现象。

取消农业税后，之前由农民承担的用于村庄以外公共事业建设的资源由国家通过财政转移支付来补足。相对来讲，国家向地方政府转移支付的部分不及过去从农民那里收取的多，因为转移支付只对应了地方政府过去向农民征收的正规税费，而实际上还有很多其他摊派。同时，不再向农民收取税费，地方政府也就没有积极性再介入村庄具体事务，如不愿介入村庄公共物品的供给。取消农业税后，农村公益事业建设情况反而不如取消农业税前，“一事一议”设计在实践中根本就行不通。国家也就不得不在向地方政府转移支付之后不久，即开始介入农村基本公共物品的供给，逐步形成当前国家包揽农村基本公共物品供给的现状。

当前，农村基本公共物品供给基本上都是依靠国家资源，主要是通过项目建设来实现。国家通过各个涉农部委办局直接为农户提供基本公共物品。建设什么项目，按什么标准和程序建设，由谁来建设，谁来验收，都是由上级部门说了算，乡村主要工作是协助上级部门的项目落地，作为项目实际受益人的农户则少有发言权与发言的欲望，因为农户认为国家投入的资源越多越好，效益如何无所谓，资源投入建设项目后哪怕没有发挥作用，农户也不心疼，因为这本来就不是自己的资源。

国家直接为农户提供基本公共物品存在三个问题：第一，自上而下的公共资源与农户自下而上的公共物品需求偏好如何对接是个难题。对于国家资源，农户的态度必然是多多益善。第二，自上而下资源转移的标准化、规范化要求如何与农村千差万别的实际有效衔接？项目落地究竟是否允许因地制宜？如果不允许因地制宜，项目就难以发挥作用，允许因地制宜，地方就可能变通，导致国家专项资金被挪用。第三，国家资源通过各个部委办局下乡搞建设，就是各个部委办局推动项目标准、程序、规范下乡的过程。各个部委办局为了资源安全，必然按最高要求制定标准，并按最高要求对基层进行检查监督，结果，大量高要求项目下到基层，基层治理主要就是按上级要求协助完成上级安排的任务，应付上级监督检查。国家直接下乡到农户的资源越多，基层干部就越忙，而基层治理资源有限，基层就可能以形式主义来应对上级任务，形式上严格按程序和要求完成了上级任务，实际上大多只是书面工作，办事留痕也只是为了应付上级检查，规避被问责的风险。与此相关，乡村治理中乡村干部既没有必要去做群众工作，动员群众，因为不再需要从农户那里筹资筹劳了，实际上也没有时间、精力和资源去做群众工作。村级治理严重行政化。

与由国家资源直接供给农村基本公共物品不同，村社集体供给基本公共物品就是另外一种逻辑。

历史上，村庄公共物品基本上都是借内部筹资筹劳供给的，因此，历史上的村庄公共物品供给就有两个过程：一是资源筹措的过程，即如何分摊公共物品供给的成本，如何确定受益范围与程度。村庄必须为此进行讨论并形成具有高度共识的意见（达成妥协），如果有农户拒绝分摊筹资筹劳的责任，村庄就必须有办法进行惩罚，否则就会有人效仿，最终造成筹资筹劳的失败。村庄筹资筹劳的过程就是村庄辩论、形成妥协、达成共识的过程。因为涉及切身利益，所有农户都被高度卷入，因此，村庄具有政治性和公共性，村民是被高度动员起来的，具有强大的约束钉子户的能力。二是资源使用的过程，即供给什么公共物品和如何供给。因为资源是从村庄筹集的，资源如何使用到最重要的地方，如何最高效使用资金，这些问题就会受到村民的高度关心，因此，基本上不会出现资源使用的低效与不匹配现象。农民可以用最少的钱办成最大的或最重要的事。

传统时期农村内生供给公共物品存在的问题是，因为农民收入有限，筹资筹劳水平比较低，农村公共物品供给水平也因此大都只是底线式的。取消农业税前后，全国农村通过“一事一议”来筹资筹劳供给公共物品的实践效果也不好，原因是进入21世纪，农民收入多元化，村庄边界开放，对钉子户的规制能力大幅下降。

中国农村是集体所有制的，有一些村庄有比较多的集体资源，这些村庄供给公共物品就不用向农户筹资筹劳。因为集体资源属于村社集体所有成员，如何供给村庄公共物品和供给什么样的村庄公共物品，就必须经过村民决策。因为有集体资源，不用向农户筹资筹劳，也就不会因为钉子户导致筹资筹劳的失败。集体资源已有保障，只要村民通过讨论，认为可以用集体资源提供公共物品和按什么办法来提供公共物品，即使有人反对也是无效的，因为集体资源如何使用是走过了村庄民主程序的，民主决策并不要所有人同意，而只要大多数人同意。

由村庄集体来供给农村公共物品，就是“村社-农户”的短循环，这与“国家-农户”的长循环是完全不同的。这个短循环可以精准表达农民公共物品需求偏好，可以采用最符合本村实际的公共物品供给方案（因地制宜），可以最大限度调动农户对村庄公共事业的关心。这三点都是“国家-农户”长循环所缺乏的。

在当前时期，“村社-农户”短循环必然要以民主为前提，村民自治是最好的载体，党建引领基础上的群众工作就是村级治理的核心内容。党的领导和动员群众通过民主方式来建设自己的美好生活，就是对这个短循环之于村级治理的高度概括。一旦农户可以组织动员起来形成一个有活力有主体性的基层社会，这个基层社会就可以与强国家相匹配。

现在的问题有二：到底什么是集体？集体资源从哪里来？

集体经济的两个典型与理想模式

中国农村有一个特别重要的制度设施，就是中国农村是集体所有制，农村土地属于集体所有。按“三级所有、队为基础”的制度设计，最基本的集体单元是生产队，土地属于生产队集体所有。当前，在全国大部分地区，由生产队演变而来的村民小组的功能大大弱化，作为农村基层建制的行政村越来越多地成为实际上的农村集体土地所有者。当然，全国情况差异很大。本文所讨论的农村集体所有单位主要是指与农村经济合作社合一的行政村，我们可以称之为村社集体或村集体。

当前全国有大约2万个集体经济比较发达的村庄，主要为城中村、城郊村和沿海经济发达地区村庄，以苏南和珠三角数量最多也最为典型。苏南集体经济与珠三角集体经济构成了两种不同类型。

（一）集体经济的两个典型

第一个典型是苏南集体经济。以苏州为例，目前苏州定义集体经济薄弱村的标准就是村集体年收入低于400万元。苏州帮扶集体经济薄弱村的办法十分简单，就是给村集体特批几亩建设用地指标，村集体通过建设用地指标获得村庄建设用地，在建设用地上盖房子出租，租金就可以改变经济薄弱的状态。

之所以批几亩建设用地指标就必定赚钱，是因为整个苏南地区乡村已经工业化了，苏南农村已经融入沿海城市经济带，成为沿海城市经济带的内在组成部分。在城市带内，土地是稀缺资源，尤其是建设用地，具有远超农地的价值。一般来讲，苏南农村土地大都仍然有农地，如果有了建设用地指标，将农地变成建设用地，在建设用地上搞建设，建酒店、其他三产或建厂房出租，就可以获得远超建筑成本的租金。经济越繁荣，用于工商业用途的土地价值越高，在苏南、珠三角等沿海城市经济带内的农村，既可以享受城市经济繁荣的好处，村集体又正好占有大量土地（包括农地），这些土地就是村集体最主要的资源，村集体几乎不用承担任何风险就可以获得大量集体经济收入。

苏南村集体经济也有特殊性，其中最重要的有两点：一是很少有村集体分红，二是集体收入高的村庄，基础设施就用村集体资源建设，集体经济薄弱的村庄，基础设施就由政府来投入。这样来看，苏南村集体经济似乎与村民关系不大，有点“一大二公”的意思，这种“一大二公”还表现在三个方面：一是前面讲到集体经济薄弱村，地方政府就下拨建设用地指标让集体经济摆脱薄弱状态；二是苏南经常通过富村结对周边相对穷的村，以富带穷，共同富裕；三是苏南村干部尤其是村支书在不同村之间或村镇之间调整的现象十分普遍，由一个村的村主任调到另外村当书记，或由一个村的书记调另外村当书记，十分普遍。村集体有大量集体经济收入，有大量宝贵土地资源，村民却似乎并没有特别强烈的“唯我所有”的“独占”想法，没有必须用集体收入“分红”的诉求，村庄具有相当的开放性，不仅向其他村庄开放，更对国家开放。结果就是，苏南村集体经济越强，国家在村庄内的掌控力越强，苏南的强集体支持强国家。苏南村集体经济与我们通常想到的基于集体成员内强烈共同占有诉求基础上的集体，还是有所区别的。

之所以苏南会形成这样一种村社集体经济，与苏南乡村工业化的起点有关。早在20世纪70年代，苏南农村就发展乡镇企业，而当时随便就可以将集体土地用来搞建设，最不缺的就是土地与劳动力，最缺的是资金、技术与管理，资金可以以集体名义向银行贷款，技术和管理则要靠村干部尤其是村支书到外面去引进和学习。一个有作为的村支书通过个人努力，以集体名义引进技术、贷款，在村集体土地上建厂，再生产产品销售出去赚钱。本村农民由此获得了“离土不离乡，进厂不进城”的务工机会。因为当时还没有分田到户，土地本来就是集体的，所以，苏南乡村工业化中，看起来起最大作用的是村集体及村支书，其他方面则没有那么重要。

到20世纪90年代中期，苏南很多集体所有制乡镇企业关停，已用于建设的村集体土地变成农村集体建设用地。苏南开始大规模招商引资，之前乡镇企业建设用地转而变成招商引资用地，村集体将土地租给外来企业，或直接建厂招租，获得土地租金或房租，这就成为当前苏南村集体的主要收入来源。这个集体收入与其说是农民努力产生的，不如说是国家政策特许的。因此，苏南农民对村集体经济的掌控感比较弱，国家有能力对村集体经济进行实质性的平调。

第二个典型是珠三角农村集体经济。珠三角农村与苏南农村同属东部沿海城市经济带，具有良好地通过出租土地或厂房获得租金从而保持强大村集体经济实力的条件。

因为乡村工业化的路径不同，珠三角农民对村集体经济具有完全不同于苏南农民的认识。珠三角乡村工业化是从20世纪80年代发展“三来一补”企业开始的。20世纪80年代已经分田到户，珠三角农民也一直有较强的土地占有观念，分田到户以后，农户就认为土地是自己家的了。改革开放后，中国加入世界体系，成为“世界工厂”，珠三角成为重要的“制造车间”。珠三角乡村工业化一开始就是招商引资，村集体将土地租给外来企业，外来企业建厂招工，工人也是外地来的。资本、土地和劳动三大要素，资本和劳动都是外来的，当地村集体通过土地参与到生产中来，获得土地租金（或建厂招租获得房租），所以，珠三角村集体经济收入来自土地。而土地又是已经分到各家各户的，只不过各家各户的土地太过分散，且是农地，无法参与乡村工业化过程，于是村集体将农户分散的土地集中起来，招商建厂。以前农民靠种田赚钱，现在靠出租土地赚钱，珠三角农村将其集体经济称为“共有制”，农户用承包地入股来形成村社集体，村社集体收入就应当是农户所得。后来珠三角一度推动农村股份合作制改造也是出于这样一种理念。在珠三角农民的观念中，集体不过是农户土地入股形成的，所以集体归根结底是由一个一个农户组成的，不存在超越农户个人的集体，这种集体产权就是可以分割且排他的，这点与苏南的集体含义正好相反。所以，珠三角地区虽然集体经济收入很多，农民对集体经济收入却盯得特别紧，绝对不会允许集体经济平调，甚至不允许用集体经济收入去提供公共物品，而有强烈的分红诉求。

可见，珠三角村集体经济越发达，就越是容易封闭起来，形成排他性的“土围子”，这个“土围子”甚至会排斥国家权力的介入。珠三角地区“城中村”改造动辄要花上百亿元也与此有关。结果就是珠三角村社发达的集体经济并没有带来良好的公共物品，反而形成土地食利者群体。

从这个意义上讲，当前中国集体经济发展最好的苏南和珠三角农村，都主要是受益于东部沿海发达城市经济带的好处，资本积累主要来自土地租金收入，这在中西部农村不可能复制。苏南和珠三角集体经济的极大差异也提示我们，没有一种固定形式的集体经济。

（二）集体经济的理想模式

苏南、珠三角地区村集体经济显然有着相当不同的含义及运作机制，也因此在基层治理中发挥着不同的作用。从上文可以看出，苏南、珠三角地区村集体经济发展与乡村工业化的独特历史有关，对其存在着显著的路径依赖。苏南村集体经济存在的问题是集体性略显不足，村集体受到上级过大的影响，村民参与感与利益连带性严重不足。珠三角地区集体经济存在的问题与苏南相反，村民大都认为村集体是由村民（股民）利益集成而来，村民因此主要关心将集体经济分红，而不关心甚至反对用集体经济办村庄公共事业。

鉴于此，笔者以为，作为一种理想型村庄集体经济应当具有四个特征：

第一，集体不是私人的集合，集体不可以分割成为个人。正是因为其超过私人而不可分割，集体才具有不同于私人的行动逻辑及特征。

第二，集体资源主要用于集体公共事业，事关集体中每个人的利益，是集体所有人共同追求美好生活的依托，也因此，集体中的每个成员都关心集体，对集体负责。

第三，因为有集体资源，村庄就存在集体与每个农户之间的经济往来与债权债务关系，也就为村集体每年对全村农户“算平衡账”提供了基础。村庄活动产生的权责利并不立即结清，可以记入集体账上，到年底或必要时期进行总结算，多退少补，形成村集体内权责利的平衡。没有人可以逃避责任与义务，每个人也都可以享受权利。

第四，因为第一，村集体资源不能平分掉，因为第二，村集体负责人不能独断专行，资源不能被平调到其他地方。当前，所有集体成员都是平等的，不存在对个人的强制，所有决策也都必须是民主的，只有多数人同意时集体资源的使用才是合法的。民主、公正和平等是村集体资源使用的三大原则。

以上只是讨论理想型村集体经济的运作规则，村集体资源从哪里来？苏南和珠三角地区村集体资源来自集体农地的非农化使用，前提是乡村工业化且被纳入东部沿海城市经济带，成为城市经济带的内在部分。中国绝大多数其他农村地方显然没有这个条件。

成都市自2008年借建设城乡统筹改革试验区的机会，为每个村设立由市财政划拨的村庄公共服务资金，类似将国家资源转到村庄，形成虚拟集体资源，其运作值得重视。

成都试验：

从“村公资金”到“社治资金”

2008年，成都开始城乡统筹改革试验，其中一项是由市财政每年给每个村下拨30万—50万元村庄公共服务和社会管理资金（以下简称“村公资金”），以达到城乡基本公共服务均等化的目标。实现城乡均等基本公共服务目标，全国通行的做法是通过自上而下的项目，直接面对农户，建设农村公共服务项目。成都做法与之不同，它将大部分村庄公共服务资金打包到村庄，由村庄自主决定如何开展村庄公共服务。

从具体做法来看，成都市为“村公资金”使用制定了两个最为重要的规定：一是上级下发村庄公共服务建设项目目录，“村公资金”只能用于村庄公共服务目录范围内的公共事业建设。当然，这个目录上的项目比较广泛，弹性也比较大。最基本的一条，无论如何及无论通过何种方式都不能将“村公资金”分掉。

二是“村公资金”使用必须经由严格的村庄民主决策程序。成都市为此专门设立了“村民议事会”，由村民推选代表组成。村民议事会充分征求村民意见，又充分开展民主讨论，再决定如何使用“村公资金”，包括建设什么样的项目、如何建设等问题。村民议事会的决策权相当大，在全村村民高度关注下，由村民推选出来的村民议事会代表高度尽责，为自己所代表的群众争取最大利益，并高度关心项目建设质量效益。村民议事会讨论中充满各种激烈的争论，大家摆事实讲道理，说明情况，分析原因，激烈争论，充分协商，再形成共识。最为紧迫最为重要且投资相对较少的项目优先上，每年都有“村公资金”，后面的项目慢慢来。在由谁来建设项目、如何建设项目以及项目经费使用方式上，都有很大灵活性，村民议事会讨论最佳项目建设方案，对项目建设进行监管，为资金使用背书。因为村公服务项目大都是细小琐碎的，村民最了解自己的需求，村庄最清楚用什么方式来建设最有效益和效率，因此，各种不一定正规却十分有效的建设方案和实施办法，让较少的“村公资金”发挥了最大的建设作用。比如，由本村具有一技之长的农户来承建村庄小农水项目，可能花费2万元就可以达到由正规公司建设需要5万元甚至10万元的效果，且正规公司不会承接这类小项目。

很大灵活性，较大自主权，就为因地制宜提供了巨大空间，花小钱办大事，且每件事情都具有很强的针对性，都可以为村民带来看得见的便利，“村公资金”因此在很大程度上迅速改变了成都农村基本公共服务短缺的现象。

灵活性和自主性也就意味着不够正规、不够规范以及对上级规定的变通执行。比如，村庄工匠承建工程不可能有正规发票，白条子无法入账，就可能通过村民议事会签字证明，或用其他不合规的方式解决。在村庄公共服务严重短缺时，村民高度关注“村公资金”使用，村民议事会也高度负责，虽然存在各种不规范和变通处理，但这些不规范与变通是为了因地制宜，既是必要的，又是有效的。问题是，既然不规范并可以变通执行，“村公资金”使用过程中就可能有人利用其中漏洞来达到个人目的，比如将工程承包给关系户、虚报冒领工程款等等。一旦发生这类违纪违规的事情，群众很快就可以知道，然后就向上级举报，上级下来查处，之前“村公资金”使用中的不规范就成为问题，白条子入账更是严重违反了国家财政资金的使用要求，就要整改。

成都市“村公资金”试验几年后，出现过几例在全市影响很大的村干部贪占挪用“村公资金”事件，以市纪委为代表的部门介入“村公资金”管理中，对“村公资金”使用提出了规范化要求，其中最重要的是，“村公资金”是国家财政资金，必须按国家财政资金使用要求进行管理。工程必须招标，不能再用没有正规资质的施工单位搞建设。结果就是“村公资金”不好用了，使用效率和效益大幅度降低。比较好用的“村公资金”项目就是聘用保洁员、购买社会服务等相对固定的项目，“村公资金”由之前村集体可以自由灵活使用的“活钱”变成了可有可无的只能使用在固定项目上的“死钱”。既然已是“死钱”，村民也就不可能再关注钱如何用，村民议事会也无事可议。尽管如此，按之前的“村公资金”使用规范，“村公资金”的使用必须经由村民议事会讨论决定，因此，虽然村民议事会很少再实质性讨论项目（因为项目都是上级规定的可选余地不大的常规项目），却不得不走个形式，以让“村公资金”使用变得合规，“村公资金”就此变成鸡肋。

2017年成都市将“村公资金”改为社区治理资金（以下简称“社治资金”），“社治资金”也从之前由成都市统筹委管理改为由市委组织部下设的城乡社区发展治理委员会管理。“社治资金”与“村公资金”有两个大不同：一是“社治资金”主要用于社区治理创新，而非之前的村庄公共服务。社区治理创新是个无底洞，一项社区治理创新可能需要数百上千万元，一年仅仅三五十万元额度显然是远远不够的。因此就有第二个大不同，有的区县将之前“村公资金”当年用不完可以节余下来下年再用的规定，改为“社治资金”当年用不完就要退回用作区县统筹。统筹资金被用于对社区治理创新重点项目的支持。更重要的在于，“社治资金”受到上级更多监管，更加被要求按财政资金使用规范进行严格管理。

这样一来，“社治资金”就与之前的“村公资金”有了本质的区别。“村公资金”某种意义上是集体的资源，集体有自由支配权，当年不用也可以节余下来留作以后再用，“社治资金”则是明显的国家资源。成都将“村公资金”改为“社治资金”，也就将之前试图通过国家资源转移到村，激活村集体经济的改革，又改回国家资源下乡的老路（项目制）上了。

成都“公服资金”试验最大的失误是，当“村公资金”使用不规范，出现几例问题时，市纪委等部门按国家财政资金使用规范来规范“村公资金”的使用，财政资金使用的规范程序消灭了“村公资金”最为宝贵的能够激活村集体活力的灵活性与自主性。这种灵活性与自主性可以极大地提高“村公资金”（国家资源）的使用效率。相对说来，村干部的贪占挪用事件是极少数，且对“公服资金”的损害远远少于“公服资金”发挥出来的作用。

成都市的做法如若是继续支持“村公资金”的灵活使用和自主使用，同时，加强资金使用的全过程监管，对于出现的贪占挪用，发现一例查处一例，严格查办，将村干部借“村公资金”来谋利的可能性下降到最低程度，则成都试验就可以为全国基层治理提供好的借鉴了。

通过国家资源激发乡村活力

当前全国绝大多数村集体都是空壳村，虽然国家一再强调发展集体经济，但缺少城市经济带的发展条件，一旦村庄进入市场经营中发展集体经济，可以预见的结果几乎都是负债累累。因此，当前村集体不负债就算是好村了。

仅仅不负债显然是不够的，村集体还要有资源，并因此建立起村集体与村民之间的强利益关联。如何建立这样一种强利益关联？一个办法就是学习成都“村公资金”经验，将国家直接为农民提供公共服务，变成国家为村集体提供相对固定的“公服资金”，然后由村集体通过民主的办法来内生供给农村公共物品。

当前国家通过项目制提供到村庄的转移支付，可以依据是否标准化和是否具有基础性分成四种类型，即标准化程度比较高的基本公共物品，如通村道路，基本养老保险；标准化程度比较低的基本公共物品，如农田水利；标准化程度比较高的非基本公共物品，如村庄垃圾分类，农业综合补贴；标准化程度比较低的非基本公共物品，如美丽乡村建设。

凡是标准化程度高的基本公共物品，因为标准化程度高，国家自上而下的供给就比较容易保证精准有效，又因为是基本公共物品，就需要由国家财政力量直接保证其公平性及保障性。除标准化程度比较高的基本公共物品以外的其他三类村庄公共物品，可以改变供给模式，从由国家直接通过项目供给改为国家以村庄为单位按人均固定额度，直接将资金划拨到村集体，由村集体通过民主程序来使用资金，内生供给村庄公共物品。

假定国家每年用于村庄层面的公共服务资源为1万亿元，其中用于标准化程度高的基本公共服务为7000亿元，其他三类公共服务资源就有3000亿元。按全国有6亿农村居民计算，平均到每个农村居民为500元；按一个村有1000人计算，每年就有50万元可以自由支配的村庄“公服资金”。用这笔资金，就完全可能激活村庄集体活力，动员村民参与，将农民组织起来，建立起村庄的主体性。

具体地说，将国家资源转为村集体“公服资金”，然后用民主的方式通过自内而外、自下而上的组织，将村集体活力激活，就真正达到“国家资源下乡了，农民组织起来了”的目标。农民组织起来内生供给公共物品，最大的好处是防止国家资源供给偏差，提高资源转化为公共服务的效益与效率，同时，农民组织起来可以产生强有力的村庄公共性，抑制钉子户，建立一个有主体性的、村民积极参与的、村庄高度动员的基层社会。

国家直接为农民提供公共物品，结果就是在国家与农户之间缺少缓冲与中介，村级治理的主要工作就变成完成上级任务，迎接上级检查。一旦村集体成为村庄公共物品供给的重要一方，村级治理的重点势必转变为组织村民自治，村干部就必须深入到群众中去，了解群众需求，做群众工作，调动群众积极性，动员群众为建设美好生活而努力。

讨论与结论

“治理有效”是国家乡村振兴战略20字总要求的主要目标之一。当前农村基层治理中大量出现形式主义、治理内卷以及农民的客体化现象，这显然是基层治理低效的表现。

农村之所以会出现基层治理低效甚至无效，原因之一就是当前农村公共物品供给主要依托于“国家-农户”的长循环，农村公共物品不分性质事无巨细地由国家通过项目制自上而下供给，农民在公共物品供给中失去了表达偏好与进行选择的权利。农村基层事务细小琐碎、高度复杂且往往具有很强的人格特征，虽然“国家-农户”长循环在为农村提供标准化程度高的基本公共服务方面具有优势，却不可能满足农村基层灵活、具体、多样的公共物品需求。基于“村社-农户”的短循环在调动农民参与主动性、形成群众主体性和满足村庄非标准化公共物品供给方面则具有显著优势，尤其重要的是，“村社-农户”短循环将村庄公共物品供给的决策者与受益人统一起来，从而可以激发农民的主人翁意识，农民从之前村级治理中的客体变成主体，因此可以形成农村公共物品供给中的村庄动员机制：农民自发组织起来出钱出力建设自己的美好家园。

“村社-农户”短循环的关键是农户具有参与村庄公共物品供给的决策权。现在的问题是，农村公共物品供给基本上依靠国家资源，村庄公共物品供给就必须按国家标准与规范进行，并且受到国家的检查、监管、审计，也就是进入了“国家-农户”长循环中。

“村社-农户”短循环的制度基础是村社集体所有制，即用于供给村庄公共物品的资源是村社集体的，而不是国家的，也不是个人的（个人资源需要经过一定程序变成集体资源）。当前中国村庄集体最重要的基础就是土地集体所有制，即农村土地所有权主体是村社集体，农户只有承包经营权。按道理，农户承包经营集体土地，应当向集体缴纳租金，以及向国家缴纳农业税。现在的问题是，2006年国家已取消农业税及各种针对农民的收费，农民种地不再负担任何税费，因此，对于全国绝大多数农业地区来讲，村集体无法从土地集体所有权中获得集体资源。相对来讲，东部沿海已经实现工业化的发达地区农村，土地非农使用产生了巨额土地非农使用增值收益，集体因此有了巨额资源。不过，因为不同地区农村工业化进路不同，苏南和珠三角形成了具有显著地域特征的不同的集体资源类型，这两种集体资源类型并非传统的集体所有制。同时，广大的中西部地区农村难有类似工业化的可能，也就不可能通过农地非农使用增值收益来为“村社-农户”短循环提供资源条件。

成都由地方财政为村庄提供“村公资金”的做法，形成了通过国家向集体注资来激活集体活力的“村社-农户”短循环。成都的做法相当有启发，它通过建立村民议事会，激发了村民的参与积极性。成都存在的问题是，虽然财政向村庄注资了，但这笔资金却仍然是国家财政资源，并没有真正变成村庄集体资源，所以，财政注入资金如何使用要受到上级严格监管，上级部门必须为资金使用承担责任。就是说，成都“公服资金”自始至终都是国家资源而非集体资源。正是因为这一点，当成都“公服资金”使用出现问题时，国家即改“公服资金”为“社治资金”，这样一来，之前在村庄公共物品供给中起到决定性作用的村民议事会，成为国家财政资金在村庄使用的“橡皮图章”和一个程序，“村社-农户”短循环再次变为“国家-农户”长循环。

因此，以村庄为单位，按居民人数进行国家资源的定额划拨，划拨下来的资源完全按集体资源对待，才能为“村社-农户”短循环提供资源基础。因为按居民人数进行拨款，如何确定村庄居民人数，或如何确定村社集体成员，就会成为重要问题。通过对集体成员权的确定，可以激发村民强烈的参与意志，激活村集体体制。

通过将部分国家资源划拨到村社集体，按照集体体制使用国家划拨到村社的资源，将国家资源变成集体资源，国家不再只是代替农民为他们做好事，国家资源下乡也就不再是慈善事业，而是通过资源下乡激活村集体，动员村民参与到自己建设自己美好生活的事业中来。将村庄公共物品供给中“国家-农户”的长循环转变为“村社-农户”的短循环。在村社建立群众对自己生活负责的体制，他们有主动性，有主体性，这样的治理才能有效，这样的建设才可持续。一个有主体性的积极的基层社会，就有能力对接国家资源，就可以真正将资源下乡变成治理有效。

需要特别强调的是，一旦将国家资源下拨到村社集体，国家资源的性质就变成了集体资源，就应当按集体资源进行管理和使用，就应当有远不同于国家资源的管理方式和使用灵活性。唯如此，才可以真正建立与农民强烈的利益相关性，调动农民参与的积极性，重建村社集体主体性。

总之，国家资源下乡为基层体制注入活力，才可以实现基层的治理有效。

注释（略）

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