经济观察网 记者 李晓丹 5月11日，由中国人民大学首都发展与战略研究院、中国民主建国会北京市委员会共同主办的首都治理热点问题研讨会（第7期）在北京召开。
民建中央副主席、北京市委主委，北京市副市长司马红表示，北京作为中国最早进入人口老龄化社会的地区之一，近年来积极推进居家养老服务模式创新，积极完善老年健康支撑体系，积极探索医养结合的有效实施路径。
司马红进一步指出，要建立健全“老老人”照护服务的政策体系，既要解决谁来办，怎么办的难题，还要解决钱谁出，怎么出的问题；既要增强家庭非正式照料的功能，又要提升机构正式照料的能力；要坚持长短结合，循序渐进，综合施策和精准施策，科学界定政府和家庭的责任，激发家庭功能；同时提高财政资金使用效能，切实减轻老年人及其家庭的负担，提高家庭生育意愿，促进代际和谐，提高整体生活福祉。
中国人民大学党委常委、副校长王轶表示，中国式现代化与积极应对人口老龄化相辅相成，人口规模巨大是实现中国式现代化面临的基本国情和具有的首要特征，其中高龄慢病、身心功能衰退的“老老人”长期照护服务就成为了要认真思考、慎重对待的首要问题。
中国人民大学首都发展与战略研究院研究员黄石松代表课题发布了《北京市“老老人”照护服务的整体解决方案》。
既住文献和政策对“老老人”并没有统一的定义，从健康老龄化理念可以理解为：一是年龄上“更老”的老人，按照联合国的分类方法，年龄达到80 岁及以上就称为高龄老人；二是身体功能“更老”的老人，也就是已经部分或完全失能，需要依靠外部力量来实现正常生活起居。此外，从“老残一体化”的角度看，“老老人”的照护政策也应该适用于符合条件的残疾人。
报告将“老老人”定义为：60岁及以上失能老年人、80岁及以上高龄老年人，未满60周岁的残疾人经评估后，如果达到失能状况，可以享受“老老人”的政策；60岁及以上经评估并未达到失能状态，但属于孤寡、城乡特困、计划生育特殊家庭等，客观上存在长期照护需要，也可视情况部分享受“老老人”的政策；80岁及以上高龄但功能完好，可以根据其意愿选择性享受“老老入”的政策；从而实现“老老人”政策与现行基本养老保障政策的无缝衔接，真正“兜住养老的底”。
在上述的定义下，报告推算，截至2023年底，北京市“老老人”的总规模将不低于88.74万人，占全部户籍老年人口的21.4%，占全市常住老年人口的17.9%。
报告组调研发现，由于是按照老年人主动申请后开展评估，并未做到“应评尽评”，存在失能老年人因为没有提出评估申请而未纳入的情况。按照北京市统计局发布的历年出生和死亡人口数量推算，到2035年，北京市60岁及以上常住老年人口将达到690万人，其中80岁及以上高龄老年人口将达到110万；如果按照全市老人失能率9.1%测算，失能老人人数量约为63万（其中失能高领老人将达到27.4万人）；“老老人”总规模将超过145.6万人，较2023年底增长64%，“老老人”将占到全市常住老年人口的21.1%，较2023年增长3.2个百分点。
报告指出，“老老人”照护服务中存在五个突出问题：第一，“老老人”的支付能力不足；第二，照护服务设施资源不足与结构性矛盾并存；第三，照护服务的人力资源不足与结构性矛盾并存；第四，政府的职能划分不清晰，政策不配套；第五，多层次医疗照护资源和提供主体间未形成有效协作机制。
“当前‘老老人’照护服务缺乏系统性、整体性制度设计，政策分散化、碎片化，不综合连续，各区在开展失能老年人照护服务方面适用的制度规范并不统一，服务内容、服务标准、定价原则等规范尚不健全，监督管理制度也不完善。”黄石松表示，长期照护服务与监管涉及卫健、民政、医保、人社等多部门，也涉及到职能部门与属地管理之间的有效统筹，既需要政府主导的福利机制，又必须运用市场机制配置资源，还需要社会机制作必要补充。
对于构建多层次医疗照护资源和提供主体间未形成有效协作机制，报告还指出，“老老人”的照护需要建立一个融合医养康在内的长期照护服务体系，当前在各层次医疗照护服务中还存在一些突出的现象：一是，综合医院老年医学科面临困难。在当前医院强调科室创收的大环境下，相对于手术性治疗等其他科室，由于老年人的慢病治疗、康复护理等收费相对较低，老年医学科的创收能力相对较弱，导致医院管理层对老年科的建设不够重视，并进一步影响到老年医学科人员的绩效。老年医学科出现“留不住人”、逐步衰败的现象。
二是，二级及以下医院转型康复医院缺乏政策支持。由于对康复医院、护理院、老年护理中心、安宁疗护中心四类机构内的床位仍然采取与综合医院病床相同的医保政策，导致这四类机构的运营困难，一、二级医院转型为康复医院、护理医院存在机制性障碍。
三是，社区居家层面的照护服务资源不足。基层医疗卫生服务机构承担的基本公卫任务重，人员紧张，由于资质受限、设备受限、上门服务成本高、激励机制不到位、风险防范不健全等原因，开展医养结合服务的动力不足、能力有限，很多家庭只能依靠家庭成员来完成日常照护。
四是各类资源间缺乏有机的衔接。由于上述四类机构的床位不足、养老机构内护理型床位以及医护人员不足，又不具备居家照护的条件，医院术后老年人“转不出”，并导致急需住院治疗的老年人“住不进”，“社会性压床”等现象突出。社区居家老年人又出现了“家里照顾不了、又没地儿可去”的现象，一些老人需要经常往返家庭、医院和养老机构之间，耽误治疗又增加负担。
中央财经大学财政税务学院教授杨华表示，要继续优化现行护理人才培训机制，扩大护理人员的执业范围、推进分层培训、优化现行护理人才培训机制等扩大注册护士、“医疗护理员”的执业范围，鼓励其将护理工作从医院范畴延伸至机构、家庭和社区。
杨华建议，对于有国家职业技能标准、培训机制相对成熟、认可度高的“养老护理员”培训，可进一步推进分层培训，尤其是针对文化程度高的年轻从业人员，可重点加强临床护理、预防保健、护理管理等专业技能培训，要打通从养老护理员到“养老护理师”“健康照护师”等晋级渠道。
北京大学医学部公共卫生学院教授吴明表示，要解决“老老人”长期护理服务的供需矛盾，需要推进长期护理服务体系的建设，应该先建设服务提供体系，但目前服务体系缺乏稳定的筹资来源，存在利用率不高，资源不足、质量不高的问题。
吴明建议，加快推进长护险建设进程，在国家政策框架下因地制宜地推进人员培养、支付政策和配套政策，还要进一步完善监督机制，包括受益者资格的认定，比如失能评定、收入认定等，以及护理机构资质、人员资质的认定。
北京市民政局养老服务处处长杨志伟表示，北京市下一步将继续推进以下工作的开展：一是推动街道乡镇层面区域养老服务中心建设；二是形成居家养老照料服务清单；三是出台加强和改进“老老人”保障的若干措施；四是加强养老照护人才队伍建设。
北京市卫健委一级巡视员王小娥也介绍了下一步北京市医养结合工作的重点：一要尽快建立相关配套政策；二要注重人才培养和人力资源建设；三要更加重视居家养老服务；四要充分调动社会力量参与。
对于完善北京市“老老人”照护服务体系建设，报告提出五个建议：第一，建立“老老人”综合分析与预警机制；第二，完善战略规划与配套设施布局；第三，建立多层次医康养服务的协同治理机制；第四，循序渐进推动老年健康服务深层次改革；第五，多措并举化解人力资源不足的矛盾。
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李晓丹经济观察报部门主任
宏观经济研究院秘书长
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