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摘要：兼顾宏观经济增长与区域平衡发展两大目标，是中国以区域协调发展推进中国式现代化的本质要求。基于宏观总产出视角，通过构造反事实框架，评估中国实施“基于地”和“基于人”的区域政策所产生的经济增长效果，并探讨不同市场环境影响下，两类政策的未来实施效果及其最优组合方式。鉴于“基于人”政策无法解决空间维度的市场失灵，学术界关于区域政策路径之争的本质在于对政府与市场关系的不同认识。为扎实推进共同富裕，中国的区域协调发展战略应继续以“基于地”政策为重点，在资源统筹与区域布局等方面充分发挥政府作用，同时辅以“基于人”政策，深化劳动力要素市场化配置改革，着力提升欠发达地区内生增长动力。
关键词：区域协调发展战略 增长贡献 “基于地” “基于人” 区域政策路径
作者年猛，中国社会科学院农村发展研究所副研究员（北京100732）；张海鹏，中国社会科学院农村发展研究所研究员（北京100732）；王垚，中国社会科学院中国边疆研究所副研究员（北京100101）。
来源：《中国社会科学》2024年第4期P24—P45
责任编辑：张天悦
引言
从全球来看，几乎所有国家都存在相对落后、贫困问题突出或经济萧条的地区，基于效率与公平的考虑，各国政府都倾向于通过区域政策缩小地区差距。而大国在平衡区域发展方面往往面临着更大的挑战，实现区域平衡发展与宏观经济增长是大国始终面临的双重目标。为了在缩小区域发展差距和促进宏观经济增长两大目标之间找到最佳平衡点，中国经历了从平衡发展到非均衡发展再到协调发展的区域发展战略实践。特别是区域协调发展战略提出以来，伴随着西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等相继实施，中国的经济布局由先前的各种要素和产业活动高度向东南沿海地区集中，逐步转变为由东南沿海向中西部和东北地区转移扩散，协调发展成为中国区域发展实践的新思路和新任务。而针对中西部、东北等地区的区域发展战略在提出之时，部分学者曾担忧是否会因资源错配、整体效率损失而阻碍经济增长。从现实情况来看，这些战略的实施并未改变中国经济长期稳定增长的趋势，反而深化了区域统筹与协同发展。党的十八大以来，为解决好发展不平衡不充分问题，中国坚持协调发展理念，深入实施区域协调发展战略，区域发展的协调性、平衡性、联动性进一步增强。
作为体现区域发展思路、落实区域发展战略的重要抓手，区域政策的实施不但有着深远的经济社会影响，而且往往需要数量庞大的资金支持。例如，欧盟在成立之初，就设立欧洲区域发展基金（European Regional Development Fund，ERDF）、欧洲社会基金（European Social Fund，ESF）和凝聚资金（Cohesion Fund，CF）等项目，为落后及高失业地区提供资助。2014—2020年，此类基金项目的资助金额高达3510亿欧元。美国政府每年涉及区域政策的项目支出约950亿美元，远远超过一般年份的失业保险金支出。因此，区域政策的路径选择与实施效果一直都是各国关注的焦点。
从具体实施对象和实现目标来看，区域政策大体可分为“基于地”（place-based）和“基于人”（people-based）两类。“基于地”政策以“地区”为施策对象，主要依靠政府力量，侧重于通过改善欠发达地区发展条件（如实施税收优惠、提高交通等基础设施水平），实现缩小区域差距的目的。“基于人”政策以“人”为施策对象，主要依靠市场力量，侧重于通过消除人口流动壁垒、降低人口流动成本，促进人口从欠发达地区向发达地区转移，从而实现劳动者收入或福利水平的均等。
通过多年研究，一些学者认识到，使用传统的经济学分析方法，可能无法全面评估区域政策效用。区域政策本身带来的外部性问题，加之不同规模国家或地区执行区域政策难度及其面临的环境差异等原因，增加了对区域政策效用评估的难度，这也造成学术界对于区域政策路径及其效果存在较大争议。
为此，本文尝试在以下方面作出贡献。第一，从宏观总产出的视角，通过构造反事实框架，估计中国通过“基于地”和“基于人”两类政策路径所产生的经济增长效果。第二，将区域市场一体化、集聚经济等市场环境因素纳入分析框架，探讨在市场环境发生改变时如何实现“基于地”和“基于人”政策的最优组合，从区域政策实施效果的角度为加快建设全国统一大市场提供学理支撑；同时，将人口普查数据与其他微观调查数据进行匹配，力求评估结果更为贴近现实。第三，围绕区域政策路径之争展开延伸探讨，基于中美两国区域政策实践历程的比较，试图剖析决定不同区域政策效用差异的深层原因，特别是政府与市场在其中的作用机制。第四，提出未来中国区域协调发展战略的施策重点，以期为相关决策部门调整与完善区域政策提供参考。
一、已有区域政策研究的文献回顾
（一）关于区域政策路径之争
学术界对于政府在制定和实施区域政策时，究竟应当以“地区繁荣”（即“基于地”）还是“人民富裕”（即“基于人”）为目标的争论由来已久。
通常情况下，“基于地”政策可通过实施以下举措改善欠发达地区的发展条件，吸引外来投资和增加就业，实现地区繁荣。第一，开展大规模基础设施建设。例如，通过加强交通基础设施建设，提高落后地区与发达地区之间的市场通达性，而弥补落后地区能源、电信基础设施供给的不足，则是保障该地区经济发展的基础。第二，实施区域性税收优惠政策。中国在西部大开发战略实施初期，对该区域内的企业所得税按15%税率征收，吸引了大量的外部企业投资。第三，其他倾斜性政策。例如，为落后地区的经济开发区、产业园区设置较为宽松的准入门槛，向迁入落后地区的企业和高技能人才进行补贴，促进形成新的专业化产业聚集区和提高知识技术外溢水平，以及采取对发达地区适度征税以补贴欠发达地区等。
虽然大量研究证明，一国政府推动特定地区经济发展的政策有助于增加目标地区的福利，但仍有不少研究质疑“基于地”的政策效用。第一，“基于地”政策是一种“零和博弈”。有学者认为，这种政策只是将经济活动进行了空间转移，目标地区所享受的利益是以牺牲其他地区为代价。第二，“基于地”政策长期无效。有学者以美国阿巴拉契亚地区的高速公路系统为例，认为该项目在19世纪70年代改善了当地经济，但并没有带来长期发展。第三，“基于地”政策成本过高。有学者指出，美国政府推进的授权区（Empowerment Zones）项目，虽提升了落后地区的就业水平，但创造一个就业岗位所需政府支出高达10万美元。第四，“基于地”政策导致“生态谬误”（ecological fallacy）。有学者认为，政策制定者在政策制定过程中往往忽视个体差异，仅以该地区个体的平均特点为施策对象，导致大部分援助实际用于相对富裕的群体，而真正有需要的失业者或贫困群体并没有因此受益。
“基于人”政策以促进劳动力自由流动为根本出发点。已有不少研究证实，促进劳动者由生产率较低的落后地区向生产率更高的发达地区迁移，不仅能提升一国经济总产出，也有助于缩小区域差距。因此，一些学者认为“基于人”政策更有效。促进人口向发达地区迁移，既能够解决欠发达地区的就业问题和贫困问题，又能够促进发达地区的聚集经济。随着地区生产率的不断提升，发达地区的经济活动开始向欠发达地区扩散，最终实现区域均衡发展。
然而，“基于人”政策严重依赖理想状态的市场充分有效。现实中至少存在三种空间维度的市场失灵，对这一政策效用形成强约束。一是劳动力流动摩擦无法完全消除。劳动力迁移的物理成本不可能完全为零。现实中还存在其他形式的摩擦，如文化、语言、技能及生活习惯等方面的差别；发达地区房价会随着外来人口的增加而不断上升，该地区所需劳动力的技能和职业门槛也将不断提高。二是发达地区可能存在无效边际。当高技能劳动力、优质资本等要素高度聚集在发达地区时，新增高端要素带来的边际收益逐步下降，甚至因过度聚集而导致边际收益为零或为负，产生无效边际（inefficient margin）现象。这可视为要素空间不匹配造成的结果。三是扩散效应存在空间边界。聚集经济理论只能解释中心城市的经济活动如何扩散到外围二级城市或卫星城市。即使扩散效应产生，经济活动也很难转移到偏远的欠发达地区。可见，空间维度的市场失灵导致“基于人”政策效用无法达到理论预期。欠发达地区高技能人才和年轻劳动力大量流出，导致这些地区人口结构失衡，经济发展条件恶化，而发达地区优势资源不断集中，区域发展呈现出“马太效应”。更为严重的是，一个地区的持续衰退会导致社会公共服务资源匮乏，乃至引发政治动荡。
（二）关于区域政策效用评估
从各国区域政策制定与实践来看，两类政策兼而有之，但偏重程度有所不同。已有研究主要通过解答以下三个关键问题，评估相关区域政策的合理性。
第一，区域政策能否通过利用聚集外部性或解决市场失灵，为目标地区带来长期收益。例如，有研究认为，针对落后地区的交通基础设施投资仅具有短期效应。有学者围绕固定资产及资源能源类开发的投资研究发现，该类投资不但不能促进落后地区经济增长，反而对当地技术创新和人力资本产生挤出效应，抑制产业结构转型升级，甚至带来“资源诅咒”效应。
第二，区域政策是否抑制了要素市场的流动性，降低企业或个人迁移至更高生产率地区的动机，从而降低效率。有学者认为，政府对落后地区企业进行补贴，虽然促进了落后地区产出、就业和投资的增加，但该地区的劳动生产率和全要素生产率却呈下降趋势。政府的补贴行为扭曲了市场机制，政策资金并未被高效利用而是用于资助那些低效或应被市场淘汰的企业。因此，最有效的区域政策是鼓励各类资源流动到更高生产率的地区。
第三，区域政策是否对其他地区造成负面影响以及是否损害一国整体利益。一些学者对中国区域政策的研究表明，政府向中西部地区倾斜的土地供应政策压缩了东部地区的土地供应空间，造成后者要素成本上升，进而对国家整体生产率和竞争力产生了不利影响；区域性税收优惠政策促进了目标地区税基增加，但却导致相邻地区税基的流失。还有学者在非对称溢出和工人异质性假定下，模拟美国区域政策对总产出的影响，发现重新分配美国11%的人口，能够提升2%—6%的总产出水平。
二、基于宏观总产出的模型构建
三、2000—2020年中国区域协调发展战略效果评估
四、中国区域政策效用模拟与最优组合探讨
五、关于区域政策路径的延伸讨论
（一）关于区域政策的路径选择
本文旨在为处于不同发展阶段的经济体如何优化“基于地”和“基于人”的区域政策组合以达到总产出最大化提供路径选择。由前文的数理分析可知，在区域市场分割较为严重且政府财政状况薄弱的发展阶段，应重点实施“基于人”为主的区域政策，通过促进区域间劳动力的自由流动，推动宏观经济增长。随着区域市场一体化程度不断提高和国民经济实力提升，“基于人”政策的边际效用会显著降低，此时应注重实施以“基于地”为主的区域政策，通过电力、通信、交通等基础设施建设改善落后地区发展基础条件，在加快落后地区发展的同时，带动宏观经济增长。由于现实中劳动力迁移成本不可能完全为零，随着市场机制的逐步完善、国民经济的深入发展和政府财政实力的显著增强，实施“基于人”政策的边际效用可能会进一步下降为0，并且难以解决区域差距问题，这时就需要充分发挥政府作用，继续实施“基于地”为主的区域政策。
从现实情况来看，美国是世界上较早实施区域政策的国家之一，在不同经济思潮流派影响下，其区域政策的制定和实施经历了由偏重“基于地”到偏重“基于人”的鲜明调整。从第二次世界大战到20世纪70年代，美国政府颁布了一系列旨在缩小地区差距的政策措施，为欠发达地区注入了活力，这一时期不仅是美国“基于地”政策的“盛世”，也成为美国经济增长的“黄金时代”。进入80年代，由于对欠发达地区的大规模投资政策难以为继，以及在新自由主义思潮影响下，美国政府开始以充分利用市场机制和减少政府作用为基本导向，进而转向“基于人”的区域政策，旨在充分利用城市的聚集经济效应缩小区域发展差距。但由于客观存在的地理距离、文化语言差异、宗教差别等因素，人口迁移成本不能完全消除，近年来美国人口跨县流动率呈大幅下降趋势。与此同时，伴随着优质劳动力的流失，落后地区进一步衰退，使区域差距问题逐渐从经济领域扩散到社会及政治领域，甚至引发社会动荡、政治冲突等一系列问题，由此标志着“基于人”政策在美国的失灵。同样，欧盟国家在区域政策路径选择上有着相似的经历，如今也面临着区域差距日益扩大的严峻问题。
对于中国来说，基于平衡发展及非均衡发展两个时期的经验与教训，21世纪以来的区域协调发展战略更注重“基于地”与“基于人”两类政策的有机联动。一方面，采取降低人口迁移成本、加快农业转移人口市民化、基本公共服务常住人口全覆盖等“基于人”的政策举措，优化资源配置，提高经济效率。另一方面，实施改善和提升落后地区发展条件的“基于地”政策，以保障欠发达地区比较优势的发挥，将区域差距控制在合理范围之内，通过两类政策的最优组合与动态适调，兼顾宏观经济增长与区域平衡发展。对此，一些国外学者重新审视中国的区域发展战略及其政策实践，反思将这两类政策对立可能产生的问题，并探讨如何协同推进“基于地”与“基于人”政策。从促进宏观经济增长角度来看，“基于人”政策具有“天花板”效应而“基于地”政策潜力巨大。从缩小区域发展差距的角度来看，“基于人”政策并不能解决空间维度的市场失灵问题。美国的区域政策实践充分证明，依靠“基于人”政策无法在长期实现缩小区域发展差距的目的；而要充分发挥和提升“基于地”政策效用，离不开“基于人”政策的辅助实施。可见，合理配置“基于地”与“基于人”两类政策进而实现最优组合和动态适调，是一国区域政策成败的关键。
（二）关于区域政策路径之争的本质
学术界关于区域政策路径之争的本质，在于对政府与市场在区域经济发展中的应有作用及其成效的不同认识。中美两国对“基于人”与“基于地”两类政策路径选择的差异，恰好反映了二者在区域政策实践上的鲜明差异，究其根本是对政府与市场关系的认知差异。
作为一个发展中的社会主义大国，中国始终重视发挥政府在促进区域经济发展中的作用。新中国成立后，中国实施了重工业优先、以内陆地区为主要空间载体的均衡化发展战略，直接推动了中西部地区基础工业的发展，形成了门类较为齐全的现代工业体系和比较完整的国民经济体系。但由于经济总体发展水平不高且投资较为分散，过于倚重政府作用、过度追求区域发展的平衡性，反而加重了区域间的资源错配，在一定程度上导致国民经济陷入发展困境。改革开放以后，经济建设成为中心工作，中国开始实施以沿海地区为重点的非均衡发展战略，一方面加强政府投资、税收优惠等政策向沿海地区的倾斜力度，另一方面注重深化经济体制机制改革，利用市场调节机制实现各类资源的自由流动。围绕宏观经济增长的阶段性目标，中国通过在不同层面发挥政府与市场的作用，实现了沿海地区的优先发展，进而带动了整个国民经济的快速恢复和高速发展。但随着区域非均衡发展战略的深入实施，沿海地区凭借着自身区位优势、较为完善的市场机制以及政策配套优势，不断拉大与中西部地区的发展差距，区际利益冲突、地方保护主义等问题日益突显。为了扭转这一趋势，中国再一次作出重大政策调整，开始实施兼顾效率与公平的区域协调发展战略。为了避免过度追求区域平衡发展导致宏观经济效率损失，以及避免政府投资过于分散而影响实际效果，中国根据各区域发展水平的不同，采取循序渐进的区域扶持策略。从1999年至2008年，中国先后提出并实施了西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略、中部崛起战略以及东部率先发展战略，围绕不同地区的资源禀赋和发展现状进行系统性布局与针对性谋划，地区间发展差距得以逐渐缩小。党的十八大以来，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大区域战略稳步推进，革命老区等特殊区域支持政策力度进一步加大，海洋经济发展空间得到进一步拓展，共同构筑了区域协调发展新格局。可见，在新的历史条件下，为了更好实施区域协调发展战略，中国充分发挥社会主义制度优势和政府宏观调控作用，更加注重市场对于资源配置的决定性作用，强调东部地区在夯实自身优势的同时彰显引领带动作用，又使中西部地区依托西部陆海新通道成为新的增长极，在畅通国内大循环的过程中实现了海陆相连、东西互补、南北协作，进而为新征程上实现我国经济高质量发展、扎实推进共同富裕奠定了坚实的基础。
由于社会体制、历史文化、发展阶段等方面的巨大差异，“基于地”与“基于人”两类政策在中国情境下的政策内涵完全不同于美国。美国区域政策尽管也经历了政府发挥主导作用的时期，但从长期发展实践来看，特别是20世纪70年代以来，新自由主义思潮影响下的自由市场信念长期占据主导地位。美国当前的区域政策全面转向“基于人”，充分表明其主流社会对“市场万能论”信仰的回归，以至于在区域发展差距再次扩大而市场机制无能为力的情况下，仍然限制发挥政府作用。总体来看，中国区域协调发展战略通过灵活运用“基于人”与“基于地”两类政策兼顾效率与公平，根据不同地区的发展差异进行有步骤且针对性的扶持引导，深刻认识到市场的负外部性与政府的有限作用，既不崇拜“大市场”也不追求“大政府”，而是实现了有为政府和有效市场的有机结合与良性互动。
结语
党的十九大报告首次将区域协调发展战略作为“决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程”的七大战略之一。党的二十大报告进一步将区域协调发展战略作为加快构建新发展格局、胜利实现全面建成社会主义现代化强国目标的重要支撑战略。为顺利实现第二个百年奋斗目标，习近平总书记适时提出了我国推动区域协调发展的“辩证法”，即“在发展中促进相对平衡”。通过构建基于参数的反事实框架，本文证实了中国的区域协调发展战略通过“基于地”和“基于人”两类政策的最优组合和动态适调，兼顾了宏观经济增长与区域平衡发展。这一战略及其在不同阶段的政策实践既是基于中国区域自然条件和资源禀赋差异较大、发展不平衡不充分的基本国情，也是中国共产党坚持以人民为中心的发展思想、扎实推动全体人民共同富裕的任务要求，进而在不断推进和拓展中国式现代化的过程中，走出了一条具有中国特色的区域协调发展之路。
本文的主要结论如下：第一，2000—2020年中国实施区域协调发展战略促进宏观总产出增长29.405%。“基于地”和“基于人”政策组合的产出水平比单独实施“基于地”政策高12.837%，比单独实施“基于人”政策高7.6%。与单独实施某一类政策相比，两者组合会产生更好的效果，具有互促效应。从进一步提升总产出的层面来看，两类政策的实施力度在2020年基准条件下都未达到最优水平，仍有一定的发力空间。
第二，短期来看，在产品替代弹性、聚集指数等市场环境参数不变的情况下，“基于地”政策实施力度不足产生的总产出损失，大于实施过度所产生的总产出损失；由于存在空间维度的市场失灵，劳动力迁移成本不可能无限降低，“基于人”政策对总产出的提升具有“天花板”效应；2020年后短期的最优区域政策组合路线应以“基于地”政策为主、“基于人”政策为辅。
第三，长期来看，在聚集指数不变情况下，产品替代弹性变化对“基于地”政策效用影响较大，而对“基于人”政策效用影响相对较小。同时，在区域市场分割严重的情况下（即产品替代弹性较小），大力实施“基于地”政策将对宏观经济产生负面影响。而在产品替代弹性不变情况下，聚集指数变化不会改变“基于地”或“基于人”与总产出关系曲线的形状，但聚集指数的增加会显著增加二者的政策效用，但对“基于地”政策效用影响更大。
习近平总书记强调，“全体人民共同富裕是中国式现代化的本质特征，区域协调发展是实现共同富裕的必然要求。”这一重要论述为我国在新发展阶段深入实施区域协调发展战略明确了根本目标。未来一段时期，中国区域协调发展战略的施策重点应继续以“基于地”政策为主，同时注重“基于人”政策效用的发挥。一方面，深入推进“基于地”政策，在资源统筹与区域布局等方面充分发挥政府作用。首先，优化财政支出结构，补缺欠发达地区基本公共服务和基础设施短板，促进区域间基本公共服务均等化、交通等传统基础设施互联互通，着力改善欠发达地区经济发展条件，夯实不同地区的经济发展基础。其次，把握好新一轮科技革命和产业变革机遇，依据我国各地区科技创新资源及水平、新兴产业发展基础等条件，围绕数据中心、人工智能等新型基础设施建设进行差异化布局，以区域分工协作与协同发展助力构建现代化经济体系，加快发展新质生产力。最后，通过创新对口支援、对口合作等方式，加大对欠发达地区优势特色产业的扶持力度，推动劳动密集型产业向欠发达地区有序转移，不断提升其经济增长内生动力。另一方面，协同推进“基于人”政策，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，切实提升劳动力要素配置水平。加快破除妨碍各类生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，依托区域市场一体化建设，助力形成全国统一大市场，并以此来夯实并提升“基于地”政策效用。坚持推进以人为核心的新型城镇化，以都市圈内、城市群内户籍制度改革为切入点，探索以经常居住地登记户口制度，促进欠发达地区人口向区域中心城市聚集，着力构建优势互补、高质量发展的区域经济布局。
〔本文注释内容略〕
来源：中国学派微信公众号
新媒体编辑：苏威豪
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