乡建研究｜张伟兵：内置金融的“行政合法性”和“法律合法性”的现实情况|乡建|合法性|张伟兵|李昌平|法律|金融

摘要

乡村“内置金融”是农村互助合作金融的一种类型，是一种扶持弱小农户和发展壮大新型农村集体经济的资金互助信用体系。内置金融是实现乡村振兴的“四两拨千斤”之法，是破解农村“组织无效”和“金融无效”的关键手段。

内置金融通过撬动政府资金、发扬乡贤文化，较好地回应了村庄中老年人和贫苦户的需求，获得了“社会合法性”；通过设置村庄产权交易平台，使农民的土地、房屋、山林等资源资产流动交易起来，保护了农民的财产权，促进了乡村产业的发展，得到了一些地方政府的肯定和青睐，获得了“行政合法性”；

国家的乡村振兴战略为内置金融的发展提供了“政治合法性”；法律层面的不禁止举措也为内置金融获得了一定限度的“法律合法性”。中国乡建院需要继续巩固扩大内置金融的“合法性”基础，促进内置金融实验不断发展壮大。

作者：张伟兵（1973-），男，山西长治人，博士，副教授，研究方向为社会学理论和农村社会学。

*本文原文为张伟兵博士《乡村内置金融的“合法性”问题探析》，2021年10月发布于《吕梁学院学报》。乡建院经授权转发，进行排版编辑，分为上下两篇发布。本篇为下篇，从“行程合法性”和“法律合法性”的角度分析乡建院内置金融的实践。上篇请点击下图阅读▼

四

行政合法性：

拓展内置金融的现实空间

政治合法性的获得为内置金融的开展营造了良好的政治氛围，然而，要把内置金融落地到实处，还必须有当地党政机构、地方社会精英的理解、支持甚至参与。因此，从行政的角度看，内置金融实验能否在一个村庄落地，往往取决于地方政府官员甚至村干部是否允许、同意，取决于地方政府官员以及村干部对国家大政方针政策的理解程度、执行程度，取决于地方政府官员以及村干部对内置金融方案的支持程度。

尽管从国家意识形态上来讲，内置金融实验具备“政治上的正确性”，但该实验在一个区域的落地实施，却会对当地的政治生态带来一定的影响。

首先，社会稳定的考量和金融的潜在风险。地方政府负有保护一方平安的社会稳定责任，但近些年来，少数不良机构和个人借合作社之名搞非法集资，挪用资金、倒闭违约等事件时有发生，从而使地方政府对农民合作社内部的信用合作始终保持着谨慎和警惕的态度。

虽然自2009年起，中央一号文件倡导开展农民合作社内部的信用合作以及发展农村资金互助社，但值得注意的是，2018年以来，中央一号文件在号召发展农村普惠金融的同时却着重强调“加强对农村金融的监管”，政策的口吻发生了一些微妙而复杂的变化。再比如，2018年国家公布的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中明确指出，“改进农村金融差异化监管体系，合理确定金融机构发起设立和业务拓展的准入门槛；守住不发生系统性金融风险的底线，强化地方政府金融风险防范处置责任”。2019年由中央农办、农业农村部、发展改革委、财政部、银保监会等11部门联合下发的《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》中明确规定，“探索构建农民合作社信用评价体系，防范以农民合作社名义开展非法集资活动”。

在这种情况下，地方政府既要执行国家的方针政策，又不得不谨慎对待农村金融和农民合作社内部的信用合作，防止发生金融系统风险和农民受伤害事件，保持地方社会稳定。

其次，利益的竞争和地方发展格局的平衡。在一个行政区域内，除了大型的商业金融机构外，还有一些地方银行、村镇银行和小额信贷公司等机构也在开展金融业务，乡建院协助发起的内置金融实验，无疑一定程度上加剧了当地金融业务市场的竞争，地方政府难免面临着平衡地方利益格局的考验。

▲ 2019年郝堂村晚，分红大会。摄影/丁沁

面对上述困局，李昌平个人及整个乡建院团队积极通过“公关”手段谋求地方政府官员的帮助和支持，获取内置金融实验的“行政合法性”。

一是利用各地纷纷举办乡村振兴战略研讨会、宣讲会的契机，充分发挥李昌平本人的威望和影响力。作为三农领域的知名人物，李昌平本人对国家的发展战略、对三农问题的现状、对金融市场的状况有充分的了解和研究，创造出了很多接地气的概念和命题，加上李昌平本人超强的演讲和鼓动能力，使很多聆听过其演说的党政干部深受感染和触动。特别是一些比较“开明”、有创新意识且想干一番事业的地方政府及其官员，往往倾向于在本行政区域内支持内置金融实验，为内置金融提供相应的财政支持，如提供启动内置金融的“种子”资金（公益股份）。

二是乡建院在内置金融开业时以及在每年的分红大会期间主动邀请地方党政官员、当地知名人士等担任嘉宾，出现大会并发表主旨讲话，通过仪式的隆重感为当地官员和社会贤达营造“亲民”形象，以此获得当地官员的认可和肯定。

三是紧紧抓住各级地方党政官员视察的时机，积极主动地向地方政府展示内置金融的安全性、内置金融促进乡村振兴的有效性，以不断累积的社会合法性和政治合法性唤起各级官员的重视与肯定，从而使内置金融作为农民专业合作社业务的一部分而获得在当地工商行政管理部门注册的机会。

除了与地方政府官员积极展开交往和公关活动外，乡建院还必须与村庄的干部群体保持一个“和谐”的关系。

正如前文所说，内置金融具有“外源性”，它不是村庄自发产生的农民资金互助信用体系，而是在乡建院这个外部力量的协助下建立起来的，因此，内置金融的持续发展，还必须依靠村干部的理解和支持。如果内置金融的发展，既能促进村庄的振兴又能保护和照顾村干部的利益，这样的内置金融实验才是可持续的。村干部尽管不是正式的行政官员，但在县、乡、村三级构成的地方人情/利益关系网络中，村干部并不是可有可无的角色，一些村干部具有很强的“准行政”能力和关系疏通能力，他们对保护和促进内置金融的发展，也无形中发挥着一定的作用。

因此，作为内置金融的发起者和推动者，乡建院要尽可能与村庄干部保持良好的关系。这是另一层面上的“行政合法性”，限于篇幅，本文在此不详细展开分析。

▲ 2019年郝堂村晚，分红大会。摄影/丁沁

五

法律合法性：

构建内置金融的未来保障

毋庸讳言，当前包括内置金融实验在内的整个农民专业合作社内部的信用合作和资金借贷业务在法律上还处于一个“模糊”的地位。

历年来的中央一号文件虽然在政治上允许农民专业合作社内部开展信用合作，但在法律层面上还缺乏十分明确的且具有最高权威性的规定，最典型的证据就是2017年12月修订并于2018年7月1日正式施行的《中华人民共和国农民专业合作社法》中没有明确规定农民专业合作社可以进行信用合作的条款。如该法第十条规定：“国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展。”另外，该法第六十六条又规定：“国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。具体支持政策由国务院规定。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社及其成员提供金融服务。”

由此可见，现阶段内置金融信用合作尚处于成长和试点范围不断扩大的阶段，其法治化进程还有很长的路要走，这也看出国家对农民资金互助事业所持的既鼓励又慎重的态度。

对于当前正在开展的内置金融实践探索而言，既要坚持前期总结出来的“社员制、封闭性、民主管理、不支付固定回报”等基本原则，又要进一步推动制度创新：

一是要坚持保持内置金融的本质属性，真正把信用合作建设成为农民自己的金融组织，确保内置金融为社员服务，为产业合作服务；

二是要切实保障内置金融资金的安全，健全合作社内部的监管体制，防范金融风险的发生，切实维护社员的正当权益和当地的社会稳定。

内置金融实验建设的过程，会不断生成自身的成功经验，生成符合当前中国农村发展阶段和未来前景的制度文本，从而为最终的立法提供可资借鉴的宝贵经验和成功案例。

六

结语：总结与讨论

本文立足于组织社会学的研究视角，以“合法性”概念为引领，对李昌平先生及其领衔的中国乡建院推广的内置金融实验进行了简要的回顾和分析。

研究发现，当前，内置金融实践既符合国家解决“三农”问题、促进乡村振兴的战略意图；又在发展过程中通过满足村庄老年人和贫困户的需求，通过满足社员的资金借贷需求和搭建村庄产权交易平台，促进村庄经济发展和产业合作，获得了村干部和社员的认同，积累了较好的社会合法性，为其长远发展奠定了伦理基础。

同时，内置金融合作社凭借政治合法性和社会合法性，通过不断地与地方政府官员的交往和互动，积极主动向地方政府展示内置金融的实践效果，也在信用合作业务上逐渐赢得了一些地方政府及其官员的赞许和支持，获得了一定的行政合法性。

然而，由于受到宏观和微观等各种复杂因素的影响，包括内置金融实践在内的整个农民专业合作社内部的信用合作依然缺乏明确的法律条文的支撑，内置金融合作社在制度创新方面面临模糊的空间，诸多探索尚处于合法与不合法之间的边界地带。这个状况需要尽快改变，否则，就会导致内置金融实践难免遭遇地方政府的质疑，危及行政合法性的稳定与持续。

为了进一步促进和保障内置金融的可持续发展，笔者尝试着给中国乡建院提出如下政策建议：

第一，继续扩大社会合法性，巩固内置金融发展的伦理基础。笔者通过有限的调查和观察发现，一些设立了内置金融的村庄，并不是所有的老年人和村民都加入了合作社。因此，为了继续扩大内置金融的资金互助功能和社会合法性，乡建院需要解决没有入社的老人和村民加入合作社的问题，以此巩固内置金融的伦理基础。此外，随着国家新农合、新农保、巩固脱贫攻坚成果等政策的持续实施，农村和农民从国家获得的转移支付收入也会越来越多，在此背景下，乡建院需要设计更多更好的金融工具与国家的相关财政政策相衔接，使更多的村民感受到内置金融的好处，这也是内置金融扩大社会合法性亟需解决的问题。

第二，完善内置金融内部管理体系，进一步扩大政治合法性和行政合法性。当前，内置金融之所以能够克服“信息不对称、贷款难偿还”等商业机构面临的难题，是因为内置金融充分发挥了村庄熟人社会信息监管和舆论监督等作用，但是，当今的社会是一个日益开放和流动的社会，一些社员的经济活动已经超越了村庄和县域的范围，如何对这些社员的经济活动进行监测和评估，避免发生呆账和死账等情况，是一个重大考验。

显然，老年社员敢不敢对社员的贷款进行担保，能否继续发挥良好的担保作用，也就自然成为一个随之而来的问题。另外，内置金融的社员越多，资金聚焦规模越大，资金的保值增值任务和风险也越大，在这种情况下，内置金融的运营可能需要引进专业的金融团队，但是：

●专业金融团队与理事会、监事会是什么关系？

●专业金融团队自身的收益怎么保障？

●内置金融合作社内部的收益分配和股权结构如何调整？

●内置金融是否要脱离自身的草根性，向着更加专业化、正规化的方向发展？

这些问题可能都是中国乡建院需要考虑的问题，也是内置金融实验避免金融风险，争取更大的政治合法性和行政合法性需要注意的问题。

第三，积累内置金融促进产权交易的成功案例，为将来的国家立法提供更多更好的可推广、可复制经验。内置金融作为一个产权交易平台，能够收储农民的土地、房屋、山林等闲置资产，但问题是，合作社必须依赖市场体系使农民的土地、房屋和山林等资源资产变成可以消费的“商品”，一旦收储的土地、房屋和山林等资源资产无法在市场体系中“变现”，内置金融的资金流就可能发生断裂，内置金融的可持续将面临极大的压力。乡建院需要在促进乡村资源资产的流动性方面进行着重的努力，为国家的立法提供可资参考的宝贵经验。

总之，乡建院作为一个NGO组织和社会企业，通过在村庄中输入来自外部的公益性力量，帮助农民建立了自己的信用合作体系，在近十几年的发展过程中，内置金融获得了社会合法性、政治合法性、行政合法性和一定限度的法律合法性，在增进农民权益、增强乡村的主体性和内生发展动力、促进乡村振兴方面发挥了良好的作用。

事无止境，内置金融要想获得进一步的发展，就需要乡建院继续在谋求内置金融的“合法性”问题上作持续不懈的努力。

参考文献：

[1]李昌平.当前农业农村发展的主要问题和路线政策选择[J].经济导刊，2014（12）.

[2]周飞舟.乡镇政府的“空壳化”与政权“悬浮”[J].中国改革，2007（4）.

[3]张容，贺东航.社会化小农视野下的村庄治理:问题与路径[J].云南社会科学，2016（4）.

[4]李昌平.村社内置合作金融促进乡村振兴及扩大内需的实践报告与政策性建议[J].当代世界社会主义问题，2019（2）.

[5]温铁军.序：乡建之要义在于“家国天下”[M]//李昌平.村社内置金融与内生发展动力——我的36年的实践与探索.北京：中国建筑工业出版社，2020.

[6]高丙中.社会团体的兴起及其合法性问题[J].领导文萃，2002（10）.

[7]吴重庆.从熟人社会到“无主体熟人社会”[J].读书，2011（1）.

[8]习近平.加快福建现代农业发展步伐（代序）[M]//习近平.现代农业理论与实践.福州：福建教育出版社，1999.

[9]习近平.中国农村市场化建设研究[M]//北京：人民出版社，2001.