导读：近年来，国家政策大力支持通过特许经营模式盘活存量资产，助力化解地方政府债务风险。目前已取得了较为显著的成果，但也出现了一系列不规范行为。本文梳理了地方政府通过特许经营模式盘活存量资产时的三大乱象，并对合规开展存量资产盘活工作提出了一些建议。
在政策层面，国家频频发力，要求有效盘活存量国有资产，助力化债攻坚。2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），明确支持债务率较高、财政收支平衡压力较大的地方政府，将盘活资金用于稳妥化解地方政府债务风险，提升财政可持续能力。
在实效层面，盘活存量资产能拉动非税收入，增加地方财政实力，助力化债，促进稳增长。根据各省财政部门公开数据，2024年前4个月，吉林、辽宁、甘肃等少数几个省份非税收入同比增长率均超过20%，其中吉林省2024年1-4月份全省非税收入增长达33.3%，位居全国第一。根据吉林省财政厅发布的《2024年4月全省财政收支简报》，“1-4月份，吉林省非税收入161.7亿元，其中，国有资源（资产）有偿使用收入69.2亿元，增长68.3%，主要是各地多渠道盘活资源资产的拉动。”可见盘活存量资产对地方非税收入的直接带动作用十分显著。
特许经营模式（含PPP模式）作为地方政府盘活存量资产的主要方式之一，受关注度长期居高不下。方达咨询受邀参与了多个地区的存量资产清查与盘活工作，发现多地政府普遍存在一个共性问题——化债压力下，强行套用特许经营模式盘活存量资产，谋求化债资金，致使项目存在违规风险。
一、当前通过特许经营模式盘活存量资产的三大乱象
自2014年国家大力推广政府与社会资本合作模式起，在存量资产盘活领域，特许经营模式即受广泛关注。实践中出现了诸多成功案例，但相关乱象也层出不穷。
（一）特许经营权转让之乱象
将特许经营权作为存量资产盘活并变现，是多地政府增加非税收入的重要渠道之一。实践中针对特许经营权的盘活方式主要分为两大类：
第一类是单纯将特许经营权（也可称为经营权）视为无形资产，并通过产权交易平台公开拍卖，如——行政事业单位屋顶光伏资源特许经营权。该模式实际是冠以特许经营名义的国有资产产权交易行为。然而，该模式操作流程、特许经营方案与特许经营协议的内容不符合新机制下特许经营政策要求，故不属于特许经营模式。
第二类是严格按照新机制下特许经营相关政策要求，将基础设施及公用事业领域存量资产（含特许经营权）视为“固定资产+无形资产”，在完成特许经营方案编制与审批等工作后，通过公开招标的方式将存量资产有偿转让给社会资本方运营，如——存量污水处理厂（含污水处理特许经营权）TOT项目。
虽然《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委第17号令，以下简称“17号令”）明确禁止地方政府借特许经营的名义新设行政许可并收费，以杜绝“天价特许经营权转让费”的现象。但至今仍有较多冠以特许经营权名义而非真实特许经营的项目出现在各地的公共资源交易平台上。
很多地方政府泛用、滥用特许经营权名义，容易造成较强的误导，不利于特许经营新机制在各地的推广应用；而且，将特许经营权作为无形资产，不易合理计量、准确估值，再加上地方政府对化债资金的迫切需求，容易出现“天价特许经营权转让费”现象，影响民企入局的积极性。
（二）项目过度“包装”之乱象
除特许经营权转让过程中出现的乱象外，地方政府对存量资产的“包装”过程也可能出现走偏现象。地方政府作为资产的权属人，在资产盘活过程中掌握着绝对话语权，有可能会默许或暗中鼓励通过过度“包装”项目来提升存量资产价值，以缓解化债压力。以2024年5月完成招标的“XX市XX区环卫一体化特许经营项目”为例，该项目通过“包装”的方式，将环卫一体化特许经营和环卫存量资产盘活打包实施，具体如下：
（1）环卫一体化特许经营部分。由中标特许经营者负责XX区清扫保洁、垃圾转运、分类、处置及市政设施维护等环卫服务，特许经营期16年。特许经营期内，政府向中标特许经营者付费金额合计29.40亿元。
（2）环卫存量资产盘活部分。XX区城管局（实施机构）将部分环卫设施（路灯及相关配套设施、公厕、车辆、中转站及专用设施设备等）“租”给中标特许经营者使用，中标特许经营者需在《特许经营初步协议》签订之日起一周内向XX区城管局支付“存量资产使用费”共计3亿元。
该项目本质是地方政府在“环卫一体化特许经营”环节利用特许经营模式为中标特许经营者锁定了16年的长期服务合同（政府付费渠道）；而作为条件，中标特许经营者需在“环卫存量资产盘活”环节向地方政府支付一定金额的“存量资产使用费”以帮助地方政府达成盘活存量资产的目标。
乍一看该案例完美地将特许经营模式和存量资产盘活相结合。但是，一方面，从“环卫一体化特许经营”环节来说，环卫一体化属于“委托运营（O&M）”类型项目，而新机制下特许经营主要采用BOT、BOO、TOT的模式实施，因此环卫一体化实际不适用特许经营模式，其应以政府购买服务形式采购；另一方面，从“环卫存量资产盘活”环节看，被盘活的路灯、公厕等固定资产实际没有、也不应有使用者付费（“环卫一体化特许经营”环节的政府付费不能作为路灯、公厕等固定资产盘活过程中的使用者付费），因此也不符合特许经营新机制的要求。
通过上述分析其实可以发现，地方政府一系列“包装”的目的是为了规避政府购买服务期限（3年）的限制，通过套用特许经营模式，设定较长的合作期限以吸引特许经营者支付“存量资产使用费”，最终实现存量资产变现的目标。但此举与特许经营期限设计的初衷相违背——特许经营相关政策设计较长的特许经营期限是为了方便特许经营者通过长期的运营收益平衡高额的建设投入；而环卫一体化本质属于政府购买服务范畴，不涉及高额的建设投入，因此也不应匹配较长的服务期限。
（三）国企“接盘”之乱象
追根究底，上述特许经营权转让之乱象、项目过度“包装”之乱象产生的原因是地方政府确信能找到“合适的”特许经营者以实现闭环。
对于优质的存量资产，地方政府可以从容地择优选择合作对象。但对于非优质的存量资产（甚至是“包装”出来的特许经营权等无形资产），出于完成“政治任务”、履行国企职责等要求，只能“辛苦”地方国企“兜底”。如前段时间争议比较大的几个涉及特许经营和存量资产盘活的项目：江苏省某市18亿元“天价”屋顶光伏特许经营权转让项目、XX市XX区环卫一体化特许经营项目（上文案例）等，最终均由当地国企作为接手方，为地方政府的决策“兜底”。
虽然，对地方国企而言，“包装”后的存量资产，基本都有经营性收益，有助于地方国企按照“335”指标改善报表，助力推动企业市场化转型。但需要警惕的是，由地方国企“兜底”的存量资产盘活，实际属于地方政府和本级国企之间的“内部”交易，本质是为了通过融资套现，以缓解地方政府短期内的化债压力。一旦存量资产经营收入远低于预期，会大大增加地方国有企业的长期还本付息压力，不利于企业可持续发展。
通过特许经营模式（或打着该名义）盘活存量资产，可以一次性获得可观的资产转让价款，虽然不具备长效性和可持续性，但对于化债任务比较重的地方政府而言，能解燃眉之急，因此极度具有吸引力。地方国有企业或主动或被动地参与该项工作，不断助涨了地方政府盘活存量资产的“信心”，也为各种乱象的产生埋下隐患。随着《公平竞争审查条例》（国令第783号）、《国家发展改革委办公厅关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知》（发改办投资〔2024〕151号）的发布，特许经营权的设置或者授予将进一步被规范，违规特许经营项目将融资受限。可预见的是，特许经营将愈发趋于规范管理，地方政府不能再随心所欲地打特许经营的主意。
二、有效盘活国有资产、助力化债攻坚之建议
通过盘活存量资产，不仅能直接获取增量财政资金，降低债务压力；还能以资本为纽带，带动关联产业发展，助力化债。不过，合规、有效盘活存量资产，不额外增加债务风险，是重中之重。
（一）合规应用特许经营模式助力存量资产盘活
社会资本通过特许经营参与盘活存量资产，不仅可以获得存量资产资源的独家经营权利，还能同时获得在特定期限和区域内投资、建设、运营特定类型项目的排他性权利（即特许经营权），项目投资收益也就有了保障。特许经营模式下，存量资产的质量、运营状况、现金流、政府补贴标准等信息将更为透明，社会资本的投资意愿也更强。因此，相比于其他盘活方式，特许经营模式更为社会资本所青睐。但是，特许经营受政策约束较多，因此地方政府更应注意合法合规性，否则不仅不能助力化债攻坚，反而还可能会增加隐债风险。实操中需注意以下几个关键点：
1.“量体裁衣”，选择合适的存量资产。一般而言，只有基础设施和公用事业领域的存量资产适用特许经营模式，拟盘活的资产本身应兼具公益性和收益性，资产运营收益应能够覆盖资产购置成本和运营成本。地方政府不应以收取存量资产转让费为出发点，将一些不适用的资产包装谋划成特许经营项目。
2.不以牺牲公众利益为代价去追求盈利最大化。国家鼓励通过特许经营模式盘活存量资产的重要原因之一是期望发挥社会资本融资、专业、技术和管理上的优势，增强公共服务/产品供给能力。因此，存量资产盘活应以提升公共服务/产品的提供效率和质量、保障公众利益为前提条件。不能把特许经营变成市场准入门槛，成为保护地方国有企业，限制市场竞争的手段。
3.不应加剧地方财政压力与债务风险。政策层面不断规范特许经营模式的底层逻辑是防止地方政府违规举债，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任。因此对于需地方政府提供长期运营补贴的存量资产，应根据该项目以往实际运营补贴情况，结合行业补贴标准，协商出双方都能接受的补贴机制（只能补贴运营成本，不能补贴存量资产购置成本），以防止新增地方财政未来支出责任风险。
（二）多措并举推进存量资产盘活工作
特许经营模式只是受关注度较高的存量资产盘活方式之一，此外基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、产权规范交易、作价入股（股权合作）、注入地方国资平台等方式也被广泛地应用于存量资产盘活过程中。但总体而言，存量资产盘活方式只是“工具”，地方政府还应通过挖掘与梳理存量资产、加大金融支持范围、创新资产盘活理念等措施统筹推动存量资产盘活工作。
1.组织开展资产资源清查工作。在政府领导高位推动、各级部门积极配合下，全面开展资产资源清查活动，全面摸清资产底数，尽可能地挖掘出全部存量资产，系统梳理存量资产使用情况，理清低效、闲置存量资产现状，明确资产使用状态，编制拟盘活资产清单，为资产盘活工作提供坚实基础。
2.推进构建综合金融服务体系。地方政府应紧紧围绕盘活存量资产加强与金融机构的联系，必要时可统一组织召开存量资产政银企项目推介会，做好金融供给支持服务。对于特殊类型的资产，应积极推动金融机构制定专项金融产品，助力项目融资落地。
3.以创新理念推动存量资产盘活。存量资产盘活的本质要求是提高资产使用效率，节约社会资源，促进经济可持续发展，但多数地方政府迫于化债压力和完成上级“增收”任务等原因，都带有一定“功利性”目的，指望存量资产能够为地方财政带来新增现金流，容易走入误区。因此，要统筹考虑政府资产资源的综合利用与地方长期发展之间的关系，以创新理念提高存量资产使用效率。比如闲置校舍不应只考虑出租出去创造收益，将其改造成少年宫、综合实践基地、留守儿童关爱中心等也是较好的盘活方式。
结语：在外源化债空间相对狭窄时，地方政府通过特许经营模式盘活存量资产，挖掘和提升内源化债资金流，是自主化债的重要举措。通过特许经营模式盘活合适的存量资产，能最大程度提高国有资产的利用效率，也是助力化债的良方。但实操中不能本末倒置，不应简单粗暴地以化债为导向推特许经营；更不应以收取高价特许经营转让费为最终目的，让地方国有企业“兜底”。否则，这就违背了特许经营模式的初衷。
在目前化债艰巨时刻，非常理解地方政府希望更充分、更全面地挖掘国有资产的市场价值为化债贡献力量的迫切心情。但地方政府还是应从回归职能本位出发，以政府、社会资本、公众利益的“三赢”为原则，在规范操作和不踩踏政策红线的基础上，再去积极探索如何更好地盘活存量资产。同时，切记在开展存量资产盘活工作时，要统筹好化债与发展二者的关系，既要从资产盘活的角度解决问题，更要从地方发展的眼光思考问题，从长计议，方能顾全大局。
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