【产城原创】《城投公司转型研究报告（上）》|原创|城投公司转型研究报告（上）|政府

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■ 和君产城发展事业部·产城原创系列

■ 作者：和君产城发展事业部咨询师彭晓蕾

和君产城发展事业部总经理彭锐博士

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《城投公司转型研究报告（上）》

引言

在地方政府债务风险的化解与分类推进城投平台转型的浪潮中，一些城投公司通过整合资源、提升管理效率、拓展新的业务领域等积极的转型策略，成功实现了业务的拓展和盈利模式的创新，显著增强了自身的市场竞争力。

二十届三中全会强调了地方政府债务管理和融资平台转型的重要性，明确提出“加快地方融资平台改革转型”。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对国有资本重点投资领域和方向“三个集中”的要求指明了城投公司转型的方向。

本报告搜集整理了部分在转型过程中步伐稳健、表现突出的公司案例，通过深入分析，提炼出宝贵的经验和策略，为即将踏上转型之路的公司指明方向，使其能够站在巨人的肩膀上，吸取前人的智慧，从而更加高效、稳健地推进自身的转型发展。

同时，我们必须承认，城投公司的转型之路绝非坦途，而是充满了未知与挑战，在这个过程中，所有的参与者都是在摸着石头过河，无法依赖任何既定的、一成不变的成功模板。因此，每家公司都需要深入分析自己所在区域的经济特点、市场潜力、政策导向，同时审视自身的资源禀赋、管理能力、创新精神等关键因素。基于这些深刻的洞察，公司才能设计出一条既符合自身优势又能够应对外部挑战的转型发展之路，从而在变革的浪潮中稳健前行，实现高质量发展的目标。

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城投公司转型背景

城投公司是地方政府为了推动城市基础设施建设、促进地方经济发展而设立的投融资平台，起源于20世纪90年代，随着分税制改革的实施，地方政府财政压力增大，城投公司成为地方政府进行融资的重要途径，城投公司是政府平台公司中最主流的一种，有时，人们常把城投公司的概念等同于政府平台公司。

在城投公司大规模发展时期，作为地方政府推动城市化和基础设施建设的重要工具，发挥了巨大的作用。然而，随着时间的推移，宏观经济形势、国企改革、政策监管、城市发展、以及城投公司自身的发展需要等因素的变化，使得城投公司的转型发展迫在眉睫。

（一）从宏观经济变化看，从“三驾马车”到“新质生产力”，中国经济的发展驱动力正在发生改变

从拉动经济增长的“三驾马车”来看，2020-2023受全球疫情影响，中国外贸屡创新高，但疫情结束后，面临全球经济放缓，大国博弈加剧的环境，国内外贸订单转移加剧，增长乏力；消费端上，近年来受宏观经济环境影响，中国消费者信心指数持续下降。特别是2023年CPI月均增幅低于3%设定目标，持续低位运行，扩大内需压力难以释放，消费信心严重不足；近十年来，国内固定资产投资增长情况从2014年13.4%的增长率到2023年已经下滑至3%，投资增速持续放缓，优化投资结构压力增大。

图1:我国经济增长“三驾马车”变化情况

与此同时，2023年总书记在黑龙江考察时提到“整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力”，首次提出“新质生产力”概念。新阶段经济增长依靠“新质生产力”的培育形成，中国经济的发展驱动力正在发生改变。

（二）从国企改革层面看，当前国企改革进入深化提升新阶段。二十届三中全会明确提出“加快地方融资平台改革转型”，并指明了政府平台公司转型的方向

2020年中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台《国企改革三年行动方案2020-2023》，即“老三年行动计划”，2023年中办国办联合出台《国企改革深化提升行动方案（2023—2025年）》，即“新三年行动计划”，其中，新三年行动计划在“完善科技创新机制，优化国有经济布局，促进现代化产业体系建设”、“市场化方式推进整合重组，以企业为主体、市场化为手段，突出主业、聚焦实业”、“完善中国特色现代公司治理与市场化经营机制”等内容做了新增的重点强调。可见，“创新驱动与现代化体系建设”、“突出主业聚焦实业”、“市场化运行机制建设”成为最近一轮国企改革的重点要求。

二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，要进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点授资领域和方向。国有资本“三个集中”是指导国资国企改革的重要方针，具体包括三个方面：1、向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中；2、向关系国计民生的公共服务集中；3、前瞻性战略性新兴产业集中。

第二个“集中”的关键词是公共服务，通过政府平台公司提供公共服务，实现“产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动”，最终通过”人口财政”帮助地方政府摆脱收入困境；第三个“集中”的关键是“新质生产力”，地方政府要因地制宜发展新质生产力，政府平台公司是必然的抓手。这两个集中为城投转型指明了确定性的方向。

（三）从政策演变层面看，一系列防范财政金融风险的政策规定的密集出台，体现了中央对化解地方债务“严控增量、化解存量”的持续严格高压态势，同时，随着各项化债措施不断落地，政策重心开始转向分类推进城投平台转型

自2010年起，城投行业的监管持续加码。2014年，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43 号）》（以下筒称 “43 号文”〉，明确提到"剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作”。43号文的出台逐渐打破市场对政府兜底城投债务的预期。

2023年7月，中央政治局会议提出制定实施“一揽子化债方案”。随后，《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35,以下简称 “35号文”）发布，明确将地方国企分为地方政府融资平台、参照地方政府平台管理的国有企业以及普通地方国有企业等三大类，实施分类监管。针对第一类地方政府融资平台，只能借新还旧且不包含利息，不能新增融资；针对第二类，即参照地方政府平台管理的国企，根据省市区域不同，实施差异化限制，12个高风险重点省份只能借新还旧。针对第三类普通国有企业，可以新增融资但是债务自己负责偿还。按照“35号文”的要求，城投公司的转型方向也较为清晰，第一类企业纯粹做基础设施建设、土地整理等业务，在逐步化解债务后，将逐渐退出历史舞台，朝第二、三类依托自身和本地资源优势和产业优势，往城市运营商、产业服务商等方向转型。

可以说，城投转型是隐性债务化解的重要及长效路径之一，是一个适应经济新形势、解决自身问题，并朝规范化市场化方向发展的过程。化债的强化推进倒逼企业加快转型进程，并持续引导城投因地制宜地选取转型路径。

表1:近年城投转型政策梳理

文件号

文件名

主要内容与解读

国发[2014]43号

《关于加强地方政府性债务管理的意见》

赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

财预2014征求意见

《地方政府性存量债务清理处置方法》

地方债存量清理处置框架初定，规定：截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报；将存量债务分类纳入预算管理；统筹财政资金优先偿还到期债务；2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。

国办发[2015]40号

《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》

该文件对《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求的全面落实，依法合规积极支持融资平台公司在建项目后续融资，确保在建项目有序推进，有效防范和化解财政金融风险作出的重要部署。

财预〔2017〕50号

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》

从地方政府与融资平台公司的关系、地方政府对融资平台公司注资行为、金融机构向融资平台公司提供融资行为、违法违规举债担保形成的债务处理等方面，提出明确要求，引导融资平台公司按市场化方式融资，严禁地方政府违法违规通过融资平台公司变相举债。

财预〔2017〕87号

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》

重点明确了政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项，并严禁以政府购买服务名义违法违规举债。政府购买服务内容应当重点是有预算安排的基本公共服务项目，严禁各地将建设工程作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

财金〔2018〕23号

《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》

旨在规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，与地方政府债务管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府债务风险。

中发〔2018〕27号

《中共中央、国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》

坚决遏制隐性债务增量，督促整改政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，严禁各种违法违规担保和变相举债

财办金〔2019〕40号

《财政部办公厅关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》

要求梳理入库PPP项目纳入政府性债务监测平台的情况，逐一列明项目增加地方政府隐性债务的具体认定依据。增加地方政府隐性债务的项目，应当中止实施或转为其他合法合规方式继续实施。如果继续实施的，应按照地方政府隐性债务管理有关规定妥善整改并做好地方政府隐性债务化解工作。

国办函〔2019〕40号

《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》

防范短期流动性风险。指导地方、金融机构开展隐性债务置换，就新增地方政府隐性债务如何处理提出了一系列的要求。

银保监〔2021〕15

《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》

“15号文”的核心是明确打消财政兜底幻觉，强化风险管理。明确不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。严禁新增流动资金贷款可规范城投的业务。对必要的在建项目允许在不扩大建设规模和防范风险的提前下，继续提供融资，避免出现工程烂尾。

国办发〔2023〕35号文

《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》

对地方国企及融资政策进行分类管理，对于地方政府融资平台，只能借新还旧，不能新增融资。对于按照地方政府平台管理的国企，根据省市区域不同，实施差异化限制。对于普通国有企业，可以新增融资，但是债务自己负责。针对上述三类主体，非标融资方面根据区域不同进行差异化限制，并提出债务风险底线。

国办发〔2023〕47号文

《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》

12个重点省份在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目，以控制债务风险。

（四）从城市发展要求上看，中国城市发展从原来以“空间建设”为重点的快速城市化模式进入到当下以“产业发展”为重心的高质量发展模式

在过去高速度发展阶段，初级城市化致力于通过大规模的基础设施建设和房地产开发来实现城市的快速扩张，建筑需求旺盛，居住区、制造区等快速蔓延，很大程度上满足了人口增长和经济发展的需求；随着时间的推移，城市化进程放缓、基础设施建设需求减少，传统人口红利和土地资源红利下降，提升城市治理能力、城市服务能力、城市创新能力等城市软实力愈发重要，城市发展更加注重创新能力的提升，进入以发展产业为特点的高质量发展阶段。

（五）从城投的自身发展上看，城投公司自身发展面临的诸多问题也日趋严峻，在内外压力下，迫切需要转型才能保证未来的生存与发展

财政吃紧导致地方政府的投融资约束收紧，地方基础设施投资建设放缓，城投公司传统业务的项目量减少，城投公司的传统业务难以为继；城投公司有息债务亦持续增长，在当前严控新增债务金融监管政策背景下，城投公司融资还债难度加大；城投公司过往业务以代政府进行土地整理、政府投资管理、基建项目建设等执行政府指令性任务为主，缺少市场化投资、经营的业务，行政色彩浓重，资产质量弱，业务能力不足，据相关机构2021年统计，在其全国百余个地方城投客户样本中，平均净资产收益率仅为0.72%，资产周转率9.29%。城投公司迫切需要转型才能保证未来的生存与发展。

图2:近年地方财力与城投债务发展态势

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标杆公司筛选原则

城投公司作为城市发展的重要推动者，其转型不仅关系到自身的可持续发展，也对整个城市经济的健康发展具有深远影响。因此，在深入探讨城投公司转型之前，我们首先需要明确标杆公司的筛选原则，以确保研究的针对性和有效性。

（一）在行业特征上，考虑到业务范围、战略重点、以及本报告主要面向的读者群体，我们选择主业为“城市基础设施建设和城市发展相关的投资与管理”等“强城投”，而排除了“产投”“金控”等类型的政府平台公司，以更清晰地界定研究的边界，确保研究的质量和效率；

（二）在地理分布上，我们认为在地域选择上应有所侧重。考虑到客观上，东部和东南沿海城市因其开放的经济环境和先进的发展理念，往往能够更快地捕捉市场机遇，引领行业发展潮流，优先选择东部和东南沿海地区的城投公司。同时，中部和西部的城投公司在发展速度和市场敏感度上与沿海地区存在一定差距，但它们同样拥有不容忽视的潜力和独特的地域优势，仍展现出新的活力和增长点，因此选择了部分具有代表性的中部、西部城投公司；

（三）在所在城市经济发展水平上，GDP作为衡量一个城市经济规模和发展水平的关键指标，直接影响着城投公司的资本实力和市场潜力。因此，应确保研究能够覆盖不同经济发展水平的城市，从而更全面地理解城投公司转型的多样性和复杂性。标杆案例覆盖了那些经济总量巨大、经济增长动力足的城市（GDP≥20000亿元）、经济总量较高，但发展潜力巨大的城市（20000＞GDP＞10000）、以及经济总量规模中等规模，但具备一定增长潜力的城市（GDP≤10000）。

（四）在示范性上，我们力求呈现一个全面而多元的城投公司发展现状图景。省会城市的城投公司普遍拥有更丰富的资源和更广阔的市场，它们的发展策略和管理经验对于其他城市具有重要的借鉴意义；区级城投平台更加贴近地方经济和社会发展的实际需求，在服务地方发展、促进区域均衡发展方面发挥着不可替代的作用。世界500强公司则代表了城投领域的最高水平，它们的成功经验和发展战略对于整个行业的转型升级具有重要的引领作用。并且，为确保研究的广泛性和代表性，我们在样本选择中避免出现过多业务同质化的城投公司。

图3:标杆公司筛选原则

基于以上筛选逻辑，我们精心挑选了18家城投公司，希望能够展现中国城投公司的多样性和发展现状，为研究和分析提供丰富的案例和视角。

表2:城投公司筛选列表

序号

公司名称

所属区域

层级归属

广州市城市建设投资集团有限公司

东部

市属国企

广州越秀集团股份有限公司

东部

市属国企

苏州城市建设投资发展有限责任公司

东部

市属国企

成都城建投资管理集团有限责任公司

西部

市属国企

杭州市城市建设投资集团有限公司

东部

市属国企

武汉市城市建设投资开发集团有限公司

中部

市属国企

南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司

东部

市属国企

长沙城市发展集团有限公司

中部

市属国企

郑州城市发展集团有限公司

中部

市属国企

佛山市建设发展集团有限公司

东部

市属国企

西安城市基础设施建设投资集团有限公司

西部

市属国企

厦门建发集团有限公司

东部

市属国企

厦门象屿集团有限公司

东部

市属国企

江苏大港股份有限公司

东部

市属国企

珠海华发集团有限公司

东部

市属国企

湖州市城市投资发展集团有限公司

东部

市属国企

马鞍山市江东控股集团有限责任公司

东部

市属国企

赣州市南康区城市建设发展集团有限公司

中部

区属国企

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城投发展现状分析

在本报告的附件中，我们对各地城投公司发展现状进行了系统扫描。但是，数据和事实的陈述只是冰山一角，要真正理解城投公司的转型之路，还需深入分析这些现象背后的趋势和逻辑。因此，我们提炼出一些趋势和结论，这些内容不仅反映了城投公司在转型过程中的共性问题和挑战，也指出了它们在特定环境下的个性化应对策略。

（一）从城投公司的转型力度上看，当前城投公司可划分为三个转型类型：传统稳健型、稳健创新型和创新突破型。

传统稳健型：由城投公司传统业务向城市综合运营商转变，这种转变往往是在原有业务基础上进行的延伸。如从城市基础设施建设向城市供气、供水、污水处理等业务延伸；传统房地产、代建业务向建材、混凝土等大宗贸易延伸等。因为是传统业务的延伸，主要是基于原有的能力基础发展，优势是发展较为稳健，劣势是发展的创新能力不足，对新趋势的响应弱，对于获得新趋势发展的超额收益有一定困难。处在这一阶段的代表城投有武汉市城市建设投资开发集团有限公司、郑州城市发展集团有限公司、西安城市基础设施建设投资集团有限公司、马鞍山市江东控股集团有限责任公司等。

表3:城投公司转型力度——传统稳健型

城投名称

主营业务

营收来源（参考该城投近几年财务情况综合评估）

武汉市城市建设投资开发集团有限公司

（1）水务业务
（2）燃气业务
（3）工程建设业务
（4）房地产业务
（5）其他业务（公房租赁收入、物业管理收入、会展收入、水表销售收入、燃气具销售收入等）

公用事业板块、房地产板块、工程类板块发展均衡，营收均占1/3左右，其他业务占比5-8%

郑州城市发展集团有限公司

（1）土地整理业务
（2）城市基础设施建设与施工业务
（3）资产经营业务
（4）安置房代建业务
（5）房地产开发业务
（6）住房租赁业务

土地整理+安置房代建收入占比60%左右，基础设施及施工建设业务占比10-20%，房地产销售占比8%，其他板块无突出营收规模

西安城市基础设施建设投资集团有限公司

（1）天然气供应
（2）城市供热
（3）公共交通及配套服务
（4）城市基础设施

供气+供热+公共交通营收占比40%，市政管网建设占比15-20%，商品贸易占比30-40%，其他业务占比10%

马鞍山市江东控股集团有限责任公司

（1）公共服务
（2）房地产
（3）土地整理
（4）其他（类金融服务、保安押运、人力资源、通行费、经营性物业、粮油销售等）

土地整理占比30-45%，天然气销售占比15-20%，代建收入占比15-20%

稳健创新型：这类公司不局限于传统的城市建设和运营，除了围绕城市综合运营外，更多地围绕城市中“人”的需求和体验提供服务，基于城市场景，进行转型和拓展业务。例如，从教育、医疗、文化、娱乐等领域，满足区域内居民的需求和自身的产业发展需要；从社区、商业区、交通节点等方面，满足业务多元化和技术创新的需求等，转型处于稳健发力阶段。代表城投有杭州市城市建设投资集团有限公司、成都城建投资管理集团有限责任公司、珠海华发集团有限公司、苏州城市建设投资发展有限责任公司、南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司、广州市城市建设投资集团有限公司、广州越秀集团股份有限公司、佛山市建设发展集团有限公司、长沙城市发展集团有限公司、湖州市城市投资发展集团有限公司、赣州市南康区城市建设发展集团有限公司等。

表4:城投公司转型力度——稳健创新型

城投名称

主营业务

营收来源（参考该城投近年财务情况）

杭州市城市建设投资集团有限公司

（1）市政公用业务
1）自来水发行人自来水业务包括供水业务、污水处理业务等。
2）公交运营
3）天然气销售
4）垃圾处理
（2）房地产业务
（3）城市基础设施建设业务
（4）商品销售业务
（5）机电制造与销售业务

主要来源于公用事业、城市基建和商品销售三大板块，房产置业营收占比减小

成都城建投资管理集团有限责任公司

1）基础设施建设业务
2）燃气供应业务
3）房地产开发业务
4）商品销售（油品、建材、汽车）
教育投资、加工制造

房地产、公用事业-售气、贸易业务合计占营收接近80%
教育投资营收占比6-7%，加工制造收入占比6-7%

珠海华发集团有限公司

城市运营、房产开发、金融产业、科技产业
商贸服务、现代服务

商贸物流占比接近40-50%，房地产占比30%-40%，城市运营占比10%

苏州城市建设投资发展有限责任公司

（1）燃气销售板块
（2）房地产业务
（3）保理业务及贷款业务
（4）保安及押运服务
（5）市政工程建设

燃气销售占比50-60%，房地产销售占比15%左右，工程施工占比10%左右

南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司

（1）燃气板块
（2）水务板块
（3）市政工程建设板块
（4）贸易零售板块
（5）房产板块

工程建设占比1/4，燃气销售占比15-19%，贸易占比10-15%，房地产占比有较大波动，约7%-27%

广州市城市建设投资集团有限公司

（1）旅游餐饮
（2）商业物业出租
（3）商业地产
（4）金融业务
（5）贸易业务（铜、电脑等IT产品）
新增：钢琴制造、电力建设运维一体等

水务营收占比1/3，其次商业地产业务、钢琴制造业务占比较高，当前聚焦主业大力收缩贸易业务

广州越秀集团股份有限公司

（1）金融板块
（2）房地产板块
（3）交通基建板块
（4）食品业务板块

出售物业占比70+%，商品销售占比15-20%，

佛山市建设发展集团有限公司

（1）产业园区建设运营
（2）房屋销售（城市更新）
（3）以住房租赁及物业管理为主的智慧城市服务业务
（4）铝制品及有色金属等建筑材料贸易
（5）建筑施工
近年来形成咨询（设计）+ 建筑施工、装饰装修+裝配式建筑、建材板块+房屋销售的业务布局

有色金属贸易占比80%，房屋销售占比6-10%

长沙城市发展集团有限公司

（1）土地开发及出让
（2）房地产开发
（3）水务及污水处理
（4）工程结算业务
（5）商品销售（燃油成品油等）
（6）资产运营及其他业务（燃气业务、广告业务、房产租赁、停车位、商务服务、物业管理、产业投资等）

商品销售占比50%，土地开发占比20%左右，工程结算、房地产各8%，污水处理6%

湖州市城市投资发展集团有限公司

（1）受托代建业务板块
（2）房地产开发
（3）租赁和服务
（4）水务业务
（5）商品贸易
（6）燃气业务
（7）混凝土销售

代建占比10+%，房屋销售占比30%左右，大宗贸易占比20-30%；燃气业务15%左右；混凝土销售占比10+%左右

赣州市南康区城市建设发展集团有限公司

（1）代建项目

（2）房地产销售

（3）土地转让

（4）标准厂房出租

（5）贸易

（6）其他（物业服务、酒店服务、教育服务等）

代建、房地产销售占比较大，2022年合计占比25%，2023年合计占比50%；贸易业务2022年占比49%，2023年占比21%，代建+房地产+贸易合计占比70+%

创新突破型：这类公司主要向产业投资、金融投资、科技创新等领域转变，普遍具有较强的市场敏感度和创新能力，能够前瞻性地预见并快速响应市场变化。并且，由于在转型过程中已经积累了一定的经验和优势，实力较为雄厚，组织和机制建设较为完善，市场化程度较高。代表城投有厦门建发集团有限公司、厦门象屿集团有限公司、江苏大港股份有限公司等。

表5:城投公司转型力度——创新突破型

城投名称

主营业务

营收来源（参考该城投近年财务情况）

厦门建发集团有限公司

（1）供应链运营
（2）房地产业务
（3）家居商场运营
（4）旅游饮食服务
（5）会展业务
（6）城服业务
（7）医疗业务
（8）新兴产业投资

供应链板块占比80%，房地产占比15%左右，除医疗板块占比超过1%，2023年家居商场运营营收占比0.49%，其余营收均低于0.2%

厦门象屿集团有限公司

（1）供应链全产业链板块
（2）房地产板块
（3）类金融板块
（4）港口航运板块

供应链占比90%，商品销售及其他8-9%，其余均占比极小

江苏大港股份有限公司

（1）集成电路

（2）环保资源服务

集成电路业务营收占比58%；环保业务营收占比37%

（二）从城投公司功能定位的变化上看，传统城投公司的功能主要在于政府功能性项目建设、落实区域重大基础设施建设任务、资金融通等功能，随着城市化进程的成熟、居民需求等方面的变化，一方面，当前正逐步向城市服务、资产运营等方向转型，更加强调城投公司的服务创新能力、市场化运作能力等内容，如成都城建投资管理集团有限责任公司、苏州城市建设投资发展有限责任公司、广州市城市建设投资集团有限公司等；

表6:城投公司功能定位——向城市服务、资产运营等方向转型

城投名称

定位

成都城建投资管理集团有限责任公司

成为中国一流大型城市建设投资运营商和国有资本投资运营集团

苏州城市建设投资发展有限责任公司

全国一流、省内领先的新型多元化城市运营主体、长三角区域内重要的现代化综合性国有企业集团

广州市城市建设投资集团有限公司

以“智慧城市综合运营商"为战略定位，国有资本投资运营公司的企业定位

佛山市建设发展集团有限公司

定位为城市建设平台……成为粤港澳大湾区内优秀的城市更新、住房租赁服务商
致力于打造具全产业链能力的城市建设平台

长沙城市发展集团有限公司

打造“值得信赖的城市综合运营服务商”

湖州市城市投资发展集团有限公司

城市综合运营商

赣州市南康区城市建设发展集团有限公司

赣州市南康区重要的基础设施建设主体和国有资产运营主体

南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司

致力于成为全国一流的城市“投、建、运、管”一体化综合服务商

另一方面，传统城投公司逐渐从基础设施建设者的角色向产业投资者身份转变，通过整合资源、资本运作、响应政策导向、拥抱科技创新等方面，积极促进本地产业集聚和产业链完善，推动本地产业升级，提升区域经济发展的质量和效益，通过推动产业与城市的融合发展，带动城市建设和城市功能的完善。

值得一提的是，江苏大港股份有限公司从传统的工业园区开发和房地产业务，成功向集成电路和环保服务等战略新兴产业转型。大港股份成立于2000年，于2006年11月在深交所中小板挂牌上市，2016年，大港股份明确提出产业转型目标，大刀阔斧地剥离了亏损较大的建材、工程等产业，并通过谋划跨界重组，耗资10.8亿元完成对集成电路第三方测试服务企业艾科半导体100%股权的收购，迅速切入集成电路测试服务领域。在业务演变的过程中，公司曾面临财务困境，其股票交易自2020年4月30日起被实行“退市风险警示”，后通过增加产能和提高业务收入及利润占比，成功实现了ST摘帽。在2021年半年报中，大港股份集成电路业务合计实现营业收入21,110.86万元，集成电路业务占公司营业收入比例为74.01%。2021年7月，大港股份官宣变更公司所属行业分类由“房地产业”变更为“计算机、通信和其他电子设备制造业”，大港股份真正从基建、房地产等主营业务转型到高科技领域，实现了公司的成功转型。

代表城投是杭州市城市建设投资集团有限公司、长沙城市发展集团有限公司、广州越秀集团股份有限公司、江苏大港股份有限公司等。

表7:城投公司功能定位——向产业投资者身份转变

城投名称

定位

杭州市城市建设投资集团有限公司

城市公共基础设施投资运营及产业发展为主的国有资本投资公司

珠海华发集团有限公司

创新驱动型综合性企业集团

厦门建发集团有限公司

定位于中国优秀的大型实业投资集团

广州越秀集团股份有限公司

将越秀集团打造为产融结合、创新驱动、具有强大投融资能力和核心竞争力的国际化企业集团

江苏大港股份有限公司

以集成电路和环保资源服务为主导产业的战略新兴产业投资控股型公司

（三）从城投公司的收入结构变化上看，首先，一个明显的趋势是由“投入大、需垫资、回报周期长”的传统业务向现金流更为稳健的业务拓展。最具代表性的业务是利用自身国有企业背景和资金优势，拓展商贸业务。通过充实营业收入和经营活动现金流，提升公司的营收和现金流水平，与基础设施建设等传统业务进行现金流对冲，进而降低财务风险和增强公司的偿债能力。代表城投是成都城建投资管理集团有限责任公司、南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司、杭州市城市建设投资集团有限公司等。

表8:城投公司收入结构——向现金流更为稳健的业务拓展

城投名称

贸易品类

营收占比

杭州市城市建设投资集团有限公司

建材贸易、电力和煤炭销售

30%

西安城市基础设施建设投资集团有限公司

煤炭、天然气、化工品等，收缩电解铜贸易业务

30-40%

成都城建投资管理集团有限责任公司

建材贸易、汽车贸易、油品贸易

18%

珠海华发集团有限公司

钢材、燃料油、化工产品、铜矿石、LCD 液晶屏、有色金属等；汽车销售；移动通信设备及配件销售

40-50%

南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司

纺织服装、机电产品（主要为钢材）、化工原料（主要为煤炭）等

10-15%

长沙城市发展集团有限公司

燃油销售；肉品及生鲜、橡胶、有色金属、建筑材料等

50%

湖州市城市投资发展集团有限公司

钢材、电解铜、铝锭、电解锌等。己从 2022年4季度停止了大宗商品贸易业务。混凝土销售

20-30%

厦门象屿集团有限公司

能源化工产品、农产品、林产品等

90%

厦门建发集团有限公司

对外贸易方面，轻纺、矿产、化工、农产品等是公司主要的进口产品类别，而出口方面则主要是轻纺、矿产产品。公司的内贸板块主要从事农林产品、钢材和汽车的采购及销售业务。

80%

其次，城投公司正从依赖政府公益性业务向市场化竞争型业务转型。具体表现为，传统上，城投公司通过土地开发和土地出让，获取土地增值收益；通过参与棚户区改造、保障房建设、基础设施配套等业务获取收益。转型后，城投公司不再主要依赖土地、空间等资源的开发，而是拓展到旅游、金融、产业投资等多种领域，通过参与公开招标、竞争型谈判等方式获取项目，数字化建设等方式增强客户体验，通过技术创新、管理创新等手段提高自身竞争力，实现业务的多元化、市场化。

表9:城投公司收入结构——从依赖政府公益性业务向市场化竞争型业务转型

城投名称

主要内容

成都城建投资管理集团有限责任公司

致力于成为中国一流大型城市建设投资运营商和国有资本投资运营集团；
除传统城投业务外。还涉猎教育投资、加工制造、汽车销售等行业

珠海华发集团有限公司

创新驱动型综合性企业集团

广州市城市建设投资集团有限公司

旅游餐饮、商业地产等业务盈利能力较强，新增钢琴制造、电力建设运维一体等业务内容

佛山市建设发展集团有限公司

定位为城市建设平台……成为粤港澳大湾区内优秀的城市更新、住房租赁服务商
致力于打造具全产业链能力的城市建设平台，形成咨询（设计）+ 建筑施工、装饰装修+裝配式建筑、建材板块+房屋销售的业务布局

厦门建发集团有限公司

定位于中国优秀的大型实业投资集团，持续在供应链运营、房地产相关产业链、医疗服务、新兴产业投资等领域投入和深耕

另外，城投公司正在从“吃土地红利”向“吃资金红利”转型。城投公司利用自身低成本资金优势，以大宗贸易、金融投资、资本运作等方式获取收益，通过提高资金使用效率和资本运作能力来实现盈利，如城投公司参与股权投资、基金管理、大宗贸易业务等。典型案例如杭州市城市建设投资集团有限公司、广州越秀集团股份有限公司、厦门建发集团有限公司等。

表10:城投公司收入结构——从“吃土地红利”向“吃资金红利转型”

城投名称

主要内容

杭州市城市建设投资集团有限公司

“坚持“以城市公共基础设施投资运营及产业发展为主的国有资本投资公司”功能定位”；
多措并举抓好上市培育工作，综合运用协议转让、要约收购、定向增发等多种上市工具；同时充分运用好现有上市公司的资源，做好产业升级、资产重组等上市后半篇文章，实现可持续发展；
加强对产业的研究，关注产业发展方向，做好产业招商、产业孵化。

广州越秀集团股份有限公司

越秀金控资本、越秀产业基金为越秀金控的资本运营平台，依靠专业的团队，整合资源，深挖资产价值，提高投资收益，成为公司利润的新增长点；

厦门建发集团有限公司等

新兴产业投资板块致力于成为中国优秀的新兴产业权益资产管理机构，主要运营模式为直接股权投资、私募股权基金投资和私募股权基金管理等

长沙城市发展集团有限公司

总体业务布局“一核三极”中，“产融投资”是重要的一级，主要开展产业地产、产业投资、产业服务、国际贸易、金融投资等业务。

（四）从城投公司的融资渠道上看，发行债券和银行贷款仍是城投公司最主要的融资渠道。但是，在政策的严格管控下，城投公司的融资渠道面临收紧的压力，需要探索新的融资方式和转型路径，以适应当前的融资环境。近些年，城投公司积极探索资产证券化渠道，其中，以基础设施收费权、应收账款、租赁收入等为基础资产的ABS市场接受度较高。城投公司作为发行主体之一，通过ABS融资的方式已经相对成熟；城投公司通过ABN进行融资的案例存在，但相较于ABS市场，ABN市场规模较小。另外，Reits在中国市场上还处于发展阶段，市场接受度、操作流程、操作难度、资产成熟度等方面还不够成熟，城投公司参与的案例较少。不过，公募REITs的推出为城投公司提供了新的融资渠道和资产盘活方式。值得关注的是，越秀房地产投资信托基金是全球首只投资于中国内地物业的上市房地产投资信托基金。专注于办公楼、零售、酒店、服务式公寓及其他商业用途的物业，通过其独特的“地产+金融”双平台互动模式，总资产从45亿实现了跨越式增长。截至2023年底，越秀房产基金整体物业估值约425.6亿元，同比上涨0.5%，基金年化分派收益率从2022年的6.63%进一步升至7.33%，在波动的市场环境中保持正增长，足见其抵御风险的韧性。此外，越秀集团在基础设施公募REITs领域也有所布局，例如华夏越秀高速公路封闭式基础设施证券投资基金（华夏越秀高速REIT）等。ABS代表城投：湖州市城市投资发展集团有限公司、成都城建投资管理集团有限责任公司等；ABN代表城投：绍兴市城市建设投资集团等；Reits代表城投：上海城投集团保租房REITs、广州越秀集团华夏越秀高速REIT等。

表11：城投公司融资渠道——资产证券化

城投名称

融资类型

湖州市城市投资发展集团有限公司

湖州市城市集团保障房1期资产支持专项计划-ABS

成都城建投资管理集团有限责任公司

成都城建投资管理集团有限责任公司供应链第一期资产支持专项计划-ABS

绍兴市城市建设投资集团

绍兴市城市建设投资集团有限公司2023年度第一期定向资产支持票据-ABN

上海城投集团

上海城投保租房REITs

广州越秀集团股份有限公司