编者按
20年来，中央企业董事会建设从“试点探索”进入到“全面推进”，从“集团层面为主”拓展到“覆盖重要子企业”，从国务院国资委通过规章制度规范董事会运作过渡到董事会依法规范运作，从董事会“有没有”转向董事会“好不好”的新阶段，中央企业董事会建设取得了实质性的重大进展和明显成效。
这一改革壮举，凝聚了一代人的心血，这一改革成就，十分来之不易。而随着新公司法的施行，中国公司的董事会制度进入了一个全新的时代。
今年，《董事会》杂志创刊20周年，《董事会》杂志特别策划“董事会：与你同行”系列主题报道。本期推出“变革的脉动——与央企董事会建设同频同行”，邀请秦永法先生，聚焦中央企业董事会制度建设以及高质量价值创造、价值实现的实践探索，讲述自己见证或参与的难忘经历与思考。期冀在公司治理改革的历史演进与逻辑展开中，体察关键细节，见微知著；在完善中国特色现代企业制度的新征途上，感知时代脉搏，同频同行。
策划、统筹｜孙坚 谷学禹 刘冉冉
排版设计｜陈敏
文/秦永法 张祎
2004年2月，第38次国务院常务会议同意，国务院国资委在中央企业开展董事会建设试点工作，6月印发了《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》（国资发改革[2004]229号），同年10月17日，第一批7家试点企业之一的宝钢集团有限公司董事会试点工作正式启动，5位外部董事全部到位且超过董事会成员的半数，标志着中央企业建立和完善董事会迈出了新的步伐。中央企业董事会建设得到了肯定性评价，很多经验和做法已经体现在今年7月1日起施行的新公司法中，这也说明中央企业董事会建设的路子是正确的。
图：秦永法 系经济学博士，中国公司治理50人论坛专家组成员；曾长期任职于中央国家机关、央企。
深化改革的路径选择
国务院国资委成立初期，传统国有企业转向市场经济、建立现代企业制度，虽然已经有十余年的历程，但截至2007年11月底，155家中央企业中也只有14家是国有独资公司或国有控股公司；对于全民所有制国有企业，其法律基础是有计划的商品经济时代即1988年4月颁布实施的企业法，没有建立以董事会为核心内容的公司治理结构。
一些企业建立了董事会，一些企业建立董事会后又解散了董事会，但建立董事会与不建立董事会的企业，都没有解决内部制衡的问题，内部权力过分集中的弊端仍旧突出，“内部人控制”比较普遍。政企分开和责、权、利对等成为停留在报告文件中的一般要求，企业依然是“一把手”体制，政府职能部门对企业穿透式的干预普遍存在，“冲动决策”“盲目投资”“乱用激励”等管理乱象在一些企业还比较严重。由于已经有了不管用的“董事会”，社会上对董事会的价值和作用认识不统一、微词颇多，对国企改革深化的路径有点茫然。
如何贯彻落实中央精神，实现国有资产保值增值，对新成立的国务院国资委来说存在履职方式上的两难选择。
由于中央企业数量较多、决策事项多、分布的行业和领域很广，市场瞬息万变，如果继续以过去那种行政职能部门直接管理的方式来行使出资人的各项权利，很难避免对企业的行政干预；而且国务院国资委这支500多人的队伍，由于行政机关的决策方式与企业不同且人员远离市场和实体，实际工作中很难把握“到位而不越位”的尺度，很难对企业实行有效的个性化管理、把过去众多专业部委没有管好的事情管好。同时，重大决策和投资事项一旦出现问题，责任不明确，企业的经营自主权和主动性、积极性也会受到极大削弱。
如果将董事会的权力甚至是出资人的部分职权放到企业，虽然许多中央企业、国有企业已经建立了与经理层人员高度重叠的董事会，名义上与国际惯例已经接轨，形式上的公司法人治理结构也是健全的，但是实践证明，企业内部的治理制衡机制并没有形成，将原公司法规定的股东部分职权、董事会的部分权力全部落实到企业，无法解决“内部人控制”和权力制衡问题。
要避免走上过去“一放就乱、一管就死”的老路，必须按照社会主义市场经济体制改革的大方向，在改革创新中谋求新方法、新出路，按照企业发展规律和国际惯例办企业，让央企国企以独立的市场经济主体存在，让央企国企更加市场化、规范化、国际化。完善公司治理机制，建立“管用”“有效”的董事会成为不二的选择，也是国际化大公司的惯例。治理现代化，是中央企业国有企业提升核心竞争力、具备比较强的影响力和抗风险能力的体制基础，强有力的董事会是良好公司治理的核心和中枢。实现国有资产资本保值增值，以及践行好央企国企的政治属性、社会属性，良好的董事会治理是关键。
但是，由于我们国家公司制企业发展的历程较短，人们习惯于计划经济体制下的管理模式，传统的路径依赖使很多人认为公司治理是外界强加给他们而且是可有可无的东西，以至于西方国家比较有效的公司治理结构在中国“水土不服”。从文化和历史传统看，长期以来，我们国家形成的是“一把手”文化， “一把手”负责制的概念在我国有广泛的认同感，深入人心。在经理人员的管理上，我国一直是采取政府任免的方式，将企业经营管理者当作政府官员来管理，尽管20世纪90年代国务院有关部门曾发文件取消企业经营管理者的行政级别，但是在实践中依然存在“部级”企业、“局级”企业等认识。试点初期，曾听到有位企业的负责人讲，如果组织不信任这些经理层可以调整更换，没有必要再派一些“外部人”进来。
制度路径依赖致使分权制衡的公司治理理念在国内并没有获得认同感，有形或无形地为建立以董事会为核心的公司治理结构带来障碍。
聚焦战略型董事会
党的十四大确定国有企业的改革方向是建立现代企业制度，核心环节是建立完善的公司治理机制。
国务院国资委成立并在中央企业开展董事会试点初期，一部分中央企业和地方国企已经建立或曾经建立过董事会；这个董事会是董事与经理层高度重叠的董事会，“出题人”和“解题人”是同一拨人，出资人缺位，“内部人控制”，“两权”分离后代理人与出资人利益冲突而损害出资人利益的问题没有解决。也就是说，虽然名义上建立了董事会，但企业的领导体制依然没有发生变化，公司中赖以运行的基础实际上不是公司法意义上的董事会领导下的经理制，而是变相的厂长（经理）负责制。过去的这种领导体制，在市场经济体制下的监督成本会很高，监督的及时性和有效性会很差，资产处置、考核分配、经理人员的选聘等权力落实到企业，企业就会走到过去的套路上。
我们实行社会主义市场经济，央企国企要与其他企业一样，公平地遵守市场规则，在市场中科学配置包括人才在内的各类资源，就必须按照市场经济要求、遵循市场规律进一步深化国有企业改革，建立一个有权有责、有为有效的董事会，在公司内部形成一个有效的制衡机制。
从理论和实践看，董事会有很多种类型，董事会的类型决定了董事会在公司中的地位和应当发挥的作用，决定了董事会的职权和行权方式；至于选择何种类型的董事会，受到股权结构、公司立法体制、公司外部治理环境等诸多因素的影响。市场导向治理模式的国家如美国、英国，股权比较分散，资本市场比较发达，采用单层董事会，董事会侧重于战略决策；在董事会内部，由独立董事监督执行董事，对董事会和经理层的监督依赖以股市为代表的资本市场、公司控制权市场的力量来完成。债券监管治理模式的国家如日本、德国，股权比较集中，资本市场不是特别发达，公司控制权市场的约束力量较弱，控股股东、债券银行主导董事会，董事会偏重于监督。
中央企业虽然是国有独资企业，但是层层委托代理关系以及国务院国资委的性质，决定了中央企业要建立的董事会是一个战略型、决策型董事会，而不是傀儡型或其他类型的董事会。试点应当按照战略型董事会的制度设计配置国务院国资委与中央企业董事会的权力界分，并按照这一思路科学搭配董事会结构和工作系统。董事会行使股东会依法享有但由于机构特殊性而授权给董事会的部分职权，享有独立的经营管理决策权和公司法规定董事会应当享有的职权；但是职权落实要具备一定条件逐步进行，有些职权虽然属于董事会，但即使给了董事会，它在一定时期的环境下也难以落实，不能一放了之。
这个战略型董事会是股东利益的忠实代表和守护者，是公司的“商业大脑”，是公司进一步深化改革推动发展的内生动力来源。董事会负责企业的重大决策，对企业进行战略性监控，并负责经理人员的市场化聘用、激励，借助市场的力量对经理层进行约束。董事会对企业战略与计划的制定、组织实施以及对实施状况评估、改进等事项负责。董事会这一角色的有效履行，能够保证企业具有长远的发展目标，经理层可以有效地执行经过精心选择的战略和计划，以符合股东利益、企业利益和社会利益的需要。一个良好的董事会，能够敦促企业和经理层迈向更高的目标，“不能做单纯的审批人和经理层的质询者，而是要主动性开展工作，围绕企业的声誉、企业的发展、企业的愿景等方面的问题，向总经理（或CEO）和高级管理人员提供咨询建议”。
建立董事会并非全部来自股东会的委托，而且也是公司法等国家法律赋予的。因此，国务院国资委成立初期，聚焦建立战略型董事会作为推进国有企业改革深化的切入点，加强试点的顶层设计和工作指导引导，成立董事试点工作办公室，确定神华集团、宝钢等7家企业为第一批试点单位，并且随着改革的深入试点中央企业家数逐步扩大，直至目前中央企业和其重要子企业董事会建设已全面铺开。
董事会建设试点探索
试点初期，国务院国资委和试点中央企业各位董事、董事会秘书互动很多，大家工作热情很高，对一些问题都是彻夜讨论解决方案，试点的规范性文件也都是建立在听取包括专家学者在内的各方面意见，以及集体探索、反复修改的基础上。中央企业董事会试点的平稳顺利进行，凝聚了各方面的支持和集体的努力，也借鉴了新加坡、北欧一些国家的经验。
试点时期的制度安排留出了很多探索空间，在实践中也在逐步完善。还有些制度安排很具有中国特色，在其他国家根本不存在，例如关于外部董事阅读文件资料的通知、外部董事在企业履职时间不少于30个工作日等。
中央企业董事会建设，当初首先要考虑的是通过引入外部董事并且外部董事在董事会成员中占多数，改变以前董事会成员与经理层高度重合的情况，尽量避免董事会成员与经理层交叉任职，经理层除总经理以外均不进入董事会，实现决策机构和执行机构分离、决策人员与执行人员绝大部分分离、决策职能和执行职能分离，董事会、经理层、监事会、党委会等各司其职，各负其责，相互之间既有协作又有制衡，形成协调运转、有效制衡的决策体系和集中统一的执行体系。
要坚持和完善党组织成员与董事会、监事会和经理层成员“双向进入、交叉任职”的领导体制，企业党组织依照党章的要求发挥政治核心作用，依法设立经职工民主选举产生的职工董事。进一步探索发挥党组织政治核心作用和加强职工民主管理的有效途径和方法，实现董事会选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权与党管干部原则有效相合，将党管干部原则的重点放在董事会成员的选聘上，并对董事会选人用人权从“管导向、管标准、管程序、管资质”等方面进行把关。进一步研究党组织参与决策、带头执行、有效监督的内容、环节和程序。
国务院国资委要坚持自我革命，适应董事会治理要求，逐步转变职能。国务院国资委成立以后，对中央企业的监管主要是以厅局为单位的纵向专业化管理方式，公司法等法律法规规定的一些应当属于董事会的职权，由于董事会制度不健全而由国资委行使，所以，国务院国资委的内设厅局基本上是按照专业进行设置。建立董事会后，国务院国资委充分尊重和发挥董事会的作用，逐步将由国务院国资委行使的经理人员选聘权、考核权、奖惩权交给董事会。法律规定的出资人的一部分职权，依照行权有效的基本逻辑尽量授予董事会，营造一个强势董事会，国资委保留股东的基本权利和对公司的最终控制权。
中央企业董事会建设必须要有一大批经验丰富、能力强、有职业操守和素养的专业人员进入试点中央企业的董事会。但是，当初我们缺乏这方面的人才储备，也没有市场化的评价遴选机制。董事的激励和约束是建立在一系列制度安排基础之上的，这些制度既包括正式制度也包括非正式制度。非正式制度虽然不是合同或契约等书面意义上的正式约定，也不具有法律上的效力，但它是受到一个国家的社会价值观、风俗习惯、传统文化、政治制度等影响，在社会中自发形成并被人们无意识接受的行为规范，虽然没有法律上的约束力，但对董事和公司治理却发挥着实实在在的影响。正式制度包括适用于所有企业的“通用契约”，例如政府颁布的法律、条例等；也包括适用于单个企业的“特殊契约”，例如公司章程、领导权结构安排、规章制度等。
当时，根植于中国政治制度、社会体制、法律环境、意识形态、价值观等环境中的制度体系并不健全、不完善，很多人包括很多从领导岗位退休下来的同志，不知道董事应该做什么、怎么做，不知道自己的职权以及行使方式，也不清楚担负何种责任和义务。国务院国资委有计划、有针对性地选择了公司治理、董事会运作实务、企业战略决策与投资、国有企业改革、业绩考核与薪酬管理、财务控制与风险管理等7个系列专题培训，组织中央企业高管、董事和拟任董事，赴新加坡考察淡马锡和一批淡马锡直属全资控股公司（“淡联企业”)的董事会运作。
淡马锡是新加坡政府1974年决定由财政部投资司负责组建的一家资本控股公司，专门经营管理国家投入各类国有企业里的资本，与我国新成立的国资委有许多相同之处。淡马锡自成立以来除了特殊年份外，投资组合净值都持续上升，复合年化股东总回报率达两位数，在国际视野中是公认运营比较好的国有独资公司。淡马锡和“淡联企业”董事会构成多元，执行董事和外部董事、独立董事主要由优秀企业家构成，外部董事和独立董事占绝大部分而且来源国际化，董事长与总经理的职责权限也非常清楚；淡马锡不参与企业的业务决策与运营。在淡马锡和“淡联企业”，董事会发挥核心决策作用，对公司的长远战略目标、年度预算、财务报表、重大投资出售计划、重大融资建议等均有决策权。在国内和新加坡的系统培训以及与淡马锡、“淡联企业”董事的座谈交流，对参训人员有着很大的触动，中央企业董事会试点有很多参照和借鉴，推动了中央企业董事会建设。如果没有当时统一思想、统一认识的过程，没有开展系列研讨、培训等工作，没有较为完善的制度设计，很难获得“近几年，央企董事会试点工作是成功的，经验十分宝贵，为国企建立现代企业制度、完善公司法人治理结构，探索出了新路。希望巩固和扩大试点，积极探索，认真总结，使这项制度日臻完善”的肯定性评价。很多经验和做法已经体现在今年7月1日起施行的新公司法中，也说明中央企业董事会建设的路子是正确的，贯彻落实了中央和中央领导同志的指示精神，适合中国特色社会主义市场经济要求。
自2004年在中央企业开始董事会建设试点以来，国务院国资委结合中央企业的实际情况，建立健全了具有中国特色的董事会运作制度体系。20年来，国务院国资委制定印发了《中央企业董事会工作规则（试行）》，出台外部董事选聘管理、报酬待遇、履职支撑以及董事会和董事评价等一系列制度措施，形成了中央企业董事会建设“1+N”制度体系，促进董事会建设制度化、规范化、科学化。目前，这套制度体系由国务院国资委已经印发的20余项制度构成，基本涵盖了从董事会构建，到董事会运作、激励与约束、培训、沟通和评价等方面的内容，这些制度在实践中还在不断完善。虽然有的制度安排还带有很浓厚的过渡阶段色彩，有的还受到一些人的诟病，但也是很有必要的，认识阶段如此、基础如此，过于超越阶段的要求反而难以落实，也不可能具有指导意义。各中央企业按照国务院国资委的制度安排建立了具有本企业特色的个性化的制度措施，包括公司章程，董事会及其专门委员会工作制度，与董事会制度相衔接的内控制度、工作细则、信息沟通制度、规范公司治理相关方的工作流程等，设立了董事会工作机构等。外部董事能尽职、忠实地履行义务是这套制度安排的关键内容，一方面需要依赖非正式制度的约束和激励，如职业操守、社会认可等；另一方面就是来自股东等方面对董事、董事会的履职评价，以及评价结果的运用。按照国务院国资委出台的有关规定，中央企业聘任的外部董事每年需要向国资委述职，国资委根据日常跟踪情况对董事履职情况进行评价。科学客观评价是一个世界性难题，从试点初期到目前，外部董事被解聘和禁止进入的情况存在，但是尚未发现有外部董事因履职不到位而受到经济或刑事上处罚的情况。
董事会建设实现五个重大转变
20年来，国务院国资委历任领导高度重视中央企业董事会建设，国务院国资委和有关部门与中央企业一起积极探索制度创新，认真贯彻落实党中央和国务院领导同志的指示精神，取得了实质性重大进展和明显成效。中央企业董事会建设从“试点探索”已进入到“全面推进”，从“集团层面为主”拓展到“覆盖重要子企业”，从国务院国资委通过规章制度规范董事会运作过渡到董事会依法规范运作，从董事会“有没有”转向董事会“好不好”的新阶段。目前与试点初期相比，至少有五个方面的重大转变。
一是对建好建强董事会思想认识上的转变和行动上的统一。1993年党中央就提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度，但是在试点初期，存在对中央企业建设董事会的意义和作用不理解、不适应的问题，把加强党的领导同董事会建设对立起来、割裂开来等问题，把现代化、国际化与西方化等同，以西方的公司治理理论指导中国公司治理实践等问题，一段时期造成了思想认识的混乱和行动上的盲从。习近平总书记在2016年全国国有企业党的建设工作会议上的讲话，关于坚持“两个一以贯之”、建设中国特色现代国有企业制度的重要论述，澄清了很多模糊认识，统一了大家的思想认识，坚定了坚持走中国特色国有企业改革发展道路的制度自信。
二是董事会功能作用有效发挥，企业的决策机制发生了重大变化。过去的企业领导体制下，经理层与董事会成员高度重叠，决策主要依靠企业内部同一班人，自己决策、自己执行、自我监督，缺乏有效制衡；而董事会试点以来外部董事的引入，较好解决了“一言堂”“拍脑袋决策”以及视野不够宽等问题，实现了决策层与执行层分开、决策权和执行权分离，同时发挥党组织参与决策、带头执行、保证监督作用，决策的质量和科学性明显提高。国务院国资委聚焦董事会规范高效运行，加强对董事会工作的指导监督和考核评价，大力探索落实董事会职权，全面推行外部董事召集人制度，积极为董事会规范运作提供有效支撑；董事会主动站位全局、谋划发展战略的责任意识显著增强，科学决策、民主决策、依法决策的作用有效发挥，风险防控能力和管理水平明显提升，协调运转、有效制衡的公司治理机制初步形成。企业反映，与以前相比管理层现在考虑问题更加慎重，工作的细化程度提高。针对一些重大事项，有的企业在董事会讨论之前，各级管理人员都会反复研究和论证，有的环节还要与董事沟通以及咨询董事；重大投资议案，既要有预期收益，也要揭示可能的风险和风险控制措施。
三是外部董事队伍建设得到明显加强。20年来，外部董事的评价遴选制度、履职服务保障制度和措施不断健全，机制和程序逐步完善，制定了董事会和董事评价办法、外部董事履职指南，成立了专职外部董事党委等。一些外部董事“只拿钱、不理事，只投票、不担责”的问题得到有效解决，一支政治素质好、专业能力强、履职动力足的外部董事队伍，有效弥补了市场化评价遴选机制不完善的缺陷，为构建综合素质高、结构科学合理、能满足企业发展战略要求的董事会打下了坚实基础，也为央企国企市场化配置董事资源以及经理层的契约化管理创造了条件。
四是国有资产的监管方式的变化。目前，国务院国资委已经将投融资决策等部分股东权利授予了中央企业董事会，有条件下放了企业董事会对经理人员的业绩考核和薪酬管理权。党的十八届三中全会后，落实董事会职权再次提到国务院国资委的议事日程，列为国资委在中央企业进行的四项试点探索之一。实践中，国务院国资委通过列席董事会会议，加强与董事的沟通联系，听取董事会年度工作报告，定期评价董事会和董事履职情况，有效传导国有资产保值增值的压力，使国有资产监管逐步从所有企业统一标准、统一模式向差异化、个性化转变，以“三统一、三结合”和“三化监管”为鲜明特征的国有资产监管体制实现系统重塑，监管效能和防风险能力显著提升，中国特色国资监管新模式加快形成。
五是党的领导得到加强。央企国企是具有鲜明政治属性的经济组织，坚持和维护好企业党委（党组）的领导地位，充分发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，党章和公司法等法律法规中都作出明确规定。党的十八大以来，国务院国资委坚持把在完善公司治理中加强党的领导作为重大政治任务，制定印发了章程指引、党委（党组）前置研究事项清单示范文本等，推动央企国企明确党组织的决策事项、职责范围和履职程序，将党的领导落实到公司治理的全过程、各环节。党对中央企业的领导在制度上有规定、在程序上有保障、在实践中有落实，实现了党的领导与公司治理的有机统一，中国特色公司治理优势逐步发挥重要作用。
张祎 供职于中铁物流集团公司
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