“十五五”之前，先来回顾14个五年规划（计划）|五年规划|五年计划|十五五

“编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。”习近平总书记的重要论断，在时间的坐标中得到了精彩的演绎。

新中国成立以来，我国共编制和实施了14个五年规划（计划），其间，1950~1952年为国民经济恢复时期，1963~1965年为国民经济调整时期，从“十一五”起，五年计划改为五年规划。

在五年规划的指导下，我国经济社会发展迅速，综合国力迅速提升，人民生活水平显著改善，创造了世所罕见的经济社会发展奇迹。五年规划的编制和实施，不仅展现着“中国之治”的巨大魅力，更潜藏着中国实现现代化和经济社会持续健康发展的成功密码。

当前，“十四五”已棋过中盘，明年是收官之年。7月30日召开的中共中央政治局会议强调，要做好“十五五”规划前期研究谋划工作。从去年12月起，国家发展改革委已启动“十五五”规划前期研究。今春，各相关部委、各省区市纷纷发布“十五五”研究课题，面向社会征集承担者，结题时间大多定在今年年底前。

作为我国迈向2035年基本实现现代化的重要衔接规划，“十五五”规划对于指导未来五年乃至更长时间的经济社会发展具有重要意义。在迎来“十五五”之前，我们先来回顾一下14个五年规划（计划）。

五年规划渐次推进

接力走好复兴之路

——从14个五年规划（计划）看中国发展

一部跌宕起伏的五年规划（计划）史，就是一部新中国的建设史、发展史。中国共产党团结带领全国各族人民一代接着一代干，一张蓝图绘到底，行进在以5年为时间节点的时空坐标上，豪迈而坚毅，笃定且清晰。

五年规划（计划）非中国首创，也非中国独有。上世纪20年代，苏联正式将国家规划从理论付诸实践。中国的“一五”计划，是在苏联的帮助下制定、援建下实施的。上世纪80年代，大多数国家因无法适应性调整而放弃发展规划的制定。中国却去芜存菁、创新发展，将这一制度长期持续推进，并取得巨大发展成就。时至今日，规划体制改革的脚步从未停歇。

新中国成立以来，除了1950~1952年的国民经济恢复期、1963~1965年的国民经济调整期，我国共编制实施了14个五年规划（计划），书写了从一穷二白到繁荣富强的伟大进程，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。

2024年7月3日，车辆行驶在深中通道上。新华社记者毛思倩摄

“一五”计划到“十四五”规划的70多年间，我们虽然走过弯路，也遭遇过一些意想不到的困难、挫折，但全面建设社会主义现代化国家的意志和决心从未动摇。惟其艰难，更显伟大。在锚定目标、久久为功的坚定中，在建章立制、接续推进的韧劲里，尽显一个长期执政的马克思主义政党的战略定力。

中国特色的规划制度具有时代价值和世界意义。有外国学者评价说，“中国建立了我们这个时代最有魄力的规划体制”“中国的长期规划值得西方学习借鉴”。

串联起恢弘的发展历程

新中国成立伊始，我国的国情是“一穷二白”、工业基础十分薄弱，“一辆汽车、一辆拖拉机都制造不出来”。1951年，党中央决定自1953年起实施第一个五年计划，主要目标是推进国家工业化的建设。

截至1957年底，“一五”计划所有的指标都全面超额完成，特别是实施完成了苏联援建的156个重大工程，填补了中国许多工业门类的空白，对中国工业化起步具有决定性作用。第一批国产汽车出厂、第一架国产飞机试飞、第一座原子反应堆投入运转……诸多“第一”，刻录下“一五”时期的典型成就。

1952年进入国家计委（国家发展改革委前身）工作，41年间亲历“一五”到“八五”计划起草工作的房维中回忆说，“从‘一五’到‘五五’的5个五年中，心情最舒畅的是第一个五年计划。”尽管经济起伏震荡，但总的来说，各项事业还是向前发展的，工业体系和国民经济体系逐步健全。

1978年，党的十一届三中全会春雷巨响，中国改革开放的大幕毅然拉开。1979年，党中央提出“调整、改革、整顿、提高”八字方针，推动国民经济重大比例关系朝着协调合理的方向发展。

“六五”时期，全党全国工作重心转移到经济建设上来。随着建立农村家庭联产承包责任制、建设经济特区、实施沿海开放等一系列重大改革和重大政策的实施，我国农业生产能力大幅提升，乡镇企业、民营经济异军突起。“七五”时期，农产品和消费品匮乏的局面得到缓解。

1992年初，邓小平同志视察武昌、深圳、珠海、上海等地，发表了著名的“南方谈话”；1993年11月，党的十四届三中全会审议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，改革步伐进一步加快。

“八五”时期，原定2000年实现国民生产总值比1980年翻两番的目标提前五年实现。“九五”时期，虽然经历了亚洲金融危机的冲击，但我国经济仍然保持平稳较快增长。

进入新世纪，2001年，加入世界贸易组织（WTO）成为中国经济巨轮驶入广阔海域的起点，给中国和世界带来深刻影响。

“十五”时期，我国工业化、城镇化、市场化、国际化步伐明显加快，经济总量跃升至世界第四位。“十一五”时期，虽然受到国际金融危机的冲击，但我国经济总量实现“两连超”（先后超过德国和日本），跃升至世界第二位。

2024年5月27日，农机手驾驶农机在河南省商丘市梁园区孙福集乡崔楼村收获小麦（无人机照片）。新华社发（李恒摄）

2012年11月，党的十八大胜利召开，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局。

“十二五”时期，我国综合国力和国际影响力大幅提升，经济总量稳居世界第二，对世界经济增长贡献率超过25%。“十三五”时期，我国经济总量从不到70万亿元增加到超过100万亿元，全面建成小康社会、历史性地解决了绝对贫困问题。“十四五”时期，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，虽然经历了新冠疫情的冲击，但进展总体符合预期……

对于新中国成立以来的14个五年规划（计划），学界有个广泛认同的划分：以1980年和2005年为界，第一阶段为“一五”计划到“五五”计划时期，第二阶段为“六五”计划到“十五”计划时期，第三阶段为“十一五”规划至今。

这一划分方式与发展规划的演变路径相吻合：前5个五年计划名称为“国民经济计划”。这一阶段，我国主要实行高度集中的计划经济体制，五年计划主要采取指令性计划的管理方式。

“六五”计划以来，增加了“社会发展”一词，更名为“国民经济和社会发展计划”。这一阶段，计划经济体制向有计划的商品经济体制、社会主义市场经济体制转变，经济体制改革不断深化，政府直接配置资源逐渐减少。五年计划的制定程序也逐步规范，各个五年计划都有完整的正式文本并完成了法律程序。

从“十一五”开始，“五年计划”更名为“五年规划”，虽然只有一字之差，却是历史性的变化。这一阶段，规划的指标开始分预期性指标和约束性指标，增加了具有空间约束的主体功能区内容，规划体系不断健全，基本形成了与社会主义市场经济体制相适应的五年规划制度。

在长期从事五年规划研究的清华大学国情研究院副院长鄢一龙看来，现在的五年规划已经不仅仅是“国民经济和社会发展规划”，内容覆盖经济、社会、科技、生态、文化等方方面面，是全方位发展的规划。

规划的科学性不断提升

科学制定并有效实施中长期发展规划，是我们党治国理政的重要方式。习近平总书记深刻指出，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”

经过长期的实践探索，我国五年规划的科学性和有效性大大提高。从规划决策层面来看，“一五”计划由中共中央直接组织编制。计划草案由全国人大一届二次会议审议批准。从“二五”计划到“五五”计划，由于国内形势变化，五年计划的编制或由中央提出编制“建议”，或由计划部门提出“初步设想”“汇报提纲”和“计划纲要草案”。虽然这些计划都付诸实施了，但未能形成正式文本向社会公布。“七五”计划开始，恢复了由中共中央提出编制五年计划建议的做法。目前，已经形成了在党中央集中统一领导下，由党中央全会提出规划“建议”、国务院编制规划“纲要”、全国人大审查批准后向社会公布实施的制度安排。

党的十八大以来，习近平总书记亲自担任“十三五”“十四五”规划《建议》起草组的组长。“这体现了党对规划制定的全面领导在不断加强。”鄢一龙告诉中国发展改革报社记者，习近平总书记始终高度重视战略规划工作，早在福建工作期间就前瞻谋划了厦门15年发展蓝图、福州“3820”战略工程，在浙江工作期间又系统擘画了“八八战略”。

从规划编制层面来看，经过多年的研究和探索，目前已经形成了从上一个五年规划中期评估开始，经过前期研究、基本思路、文本起草、征求意见、规划衔接、专家论证、审议批准到发布实施的完整规范的编制程序，使规划编制成为发扬民主、集思广益、科学决策的过程，成为汇集众智、反映民意、凝聚共识的过程。

鄢一龙表示，“十五”计划以来，以公众参与为标志，五年规划编制进入集思广益型决策模式。“十三五”“十四五”规划的编制过程，更加注重把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到规划纲要中来。

“我们今天看到的规划，包括体制机制、文本和一整套的编制方法，是几代的规划人不断创新、不断积累而来的。”鄢一龙说，规划文本的起草过程，是战略文本的写作过程，对起草者的综合素质提出很高要求——既要对世情国情进行全局性思考，又要坚持目标导向和问题导向相结合、中长期目标和短期目标相贯通。这本质上是一种“集中智慧”“集成创新”的过程，把方方面面的知识信息集中到规划文本中。

规划编制是国家发展改革委的重要职责之一，也是党中央、国务院交给的一项重大政治任务。国家发展改革委曾参与过五年规划纲要草案起草工作的同志感慨，编制一部国民经济和社会发展中长期规划，就会培养一批优秀干部。

9月5日拍摄的河北雄安新区“智慧能源立方”——剧村220千伏变电站外景。该变电站屋顶覆土建设成公园，形成与城市融合共生的图景（无人机照片）。新华社记者杨世尧摄

随着五年规划内容不断充实完善、编制程序逐步规范，文本形式也日益丰富。前10个五年计划通篇由大段文字和系列数字构成，甚至连图表都没有。“十一五”规划开始，规划文本以“正文+专栏”的形式展开。正文主要阐明发展方向和政策，专栏展示指标数字、工作重点、重大工程和其他解释性内容。“十二五”规划开始，又用规划图的方式直观表示国土空间开发格局和重大交通基础设施布局。

规划的生命力在于实施。规划作用的发挥，不仅需要政府具备制定长远发展战略的能力，还要具备贯彻实施规划的出色能力，包括利用各种行之有效的方法，激励各类参与主体积极有序作为，以确保规划目标的实现。

“十五”计划首次对保障规划实施作出明确安排。真正意义上的规划评估探索，也是从“十五”计划中期评估开始。目前，我国已经形成了包括中期评估、年度监测评估和总结评估在内的规划实施情况全程动态监测；同时，加强预算与规划实施的衔接协调，强化规划实施的财力保障。

得益于五年规划编制实施日趋科学性和规范化，我国表现出极强的国家目标治理能力——“十一五”规划纲要中的22个指标完成了20个；“十二五”规划纲要中的24个指标完成了23个；“十三五”规划纲要中的25项主要指标如期实现，其中，13项指标提前完成；“十四五”规划纲要设置的20项主要指标中，从前三年的实施情况来看，已有4项提前实现。

奇迹背后的发展方法论

实践证明，中国特色的规划制度作为国家宏观战略和治理的独特机制，在创造中国奇迹的过程中发挥了重要作用。沿着14个五年规划（计划）的脉络，中国发展奇迹背后有一套“发展方法论”作为遵循。

“中国的发展不是盲目的，而是自觉的，不是自发的，而是有目的的，不是无序的，而是有规划的。发展是可以自觉进行规划，并一步步设计出来的。”鄢一龙表示，中国既有充满活力与创新力的市场驱动的“看不见之手”优势，也有长远发展战略与国家发展规划导向的“看得见之手”优势，两者结合起来进一步推动了发展，也正确引导了中国的发展方向。

发展理念是发展行动的先导，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。党的十八大以来，习近平总书记提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。“十三五”规划纲要把新发展理念贯穿于经济社会发展的各领域各环节。被实践证明科学有效的新发展理念，继续引领“十四五”时期开启全面建设社会主义现代化国家新征程。

“和党代会报告、三中全会《决定》这样的改革文本相比，五年规划《纲要》最突出的特征是有量化指标。这使得目标可衡量、可评估、可考核，并可以进一步拆解出年度指标。”鄢一龙说，我国在“十一五”规划中引入了约束性指标与预期性指标。约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，在实施过程中采用了“目标责任制”的方式。在目标分解上，“条”上按照部门进行分解，“块”上逐级层层分解，时间上逐年分解。随后，将约束性指标纳入各地区各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。

鄢一龙在《目标治理：看得见的五年规划之手》一书中指出，中国共产党在每个历史阶段都要制定带领全国人民共同奋斗的纲领性文件，其中最重要的两个是党代会报告和五年规划。五年规划的作用就是落实党代会已经确定路线方针的未来五年发展蓝图。另有学者提出，中国五年规划周期跟党和政府的任期不同步，由此出现了规划的“锁定”效益，有助于保证政策的连续性。

一部好的五年规划，往往具有“高、深、精、实”四个特点。鄢一龙表示，抓好五年规划中的重大工程项目的落实，就抓住了规划实施的“牛鼻子”。这是一种“项目制”的目标实现机制。在配置发展资源方面，重大工程项目本身就是集中各方资源、动员各方力量的有效方式。

每年有大量中央专项资金是通过“项目制”的方式分配给地方，除了财政专项转移支付之外，还有通过中央部委向地方转移的资金，而地方政府也逐级采取项目制的方式分配资金。除了财政资金之外，土地等要素也和项目挂钩。重大工程项目也是整合社会资源的平台。现在，“项目跟着规划走，要素跟着项目走”已成为共识，“人财物”等资源向规划确定的重点项目和工程配置集中。

从“一五”计划苏联援建的156项重大工程，到“十三五”规划纲要提出的165项重大工程、“十四五”规划纲要提出的102项重大工程……千余项重大工程屹立在华夏大地，铸造了中国经济的“顶梁柱”，也成为中国特色社会主义制度优越性的实践明证。

2024年9月5日拍摄的河北雄安新区“智慧能源立方”——剧村220千伏变电站外景。该变电站屋顶覆土建设成公园，形成与城市融合共生的图景（无人机照片）。新华社记者杨世尧摄

五年规划和体制改革之间的深度互动，也是中国发展奇迹的“源头活水”。中央财经领导小组办公室原副主任杨伟民说，从“七五”计划开始，就专门设置了经济体制改革的目标和任务一章，此后一直到“十四五”规划，都专门规划了经济体制改革问题。“所以，现在的规划，既是发展的规划，也是改革的规划。”

“改革本身就是重大任务，也是促进发展的手段。”鄢一龙说，体制改革的推进是对规划参与主体行动规则的调整，改变了其激励和约束条件，从而使不同的主体共同奋斗，促进国家治理目标的实现。

规划体制改革本身也有助于目标治理。党的十八大以来，我国规划体制改革的进程明显加快。目前，我国的规划体系已形成“三级”（国家、省、市县）、“四类”（总体规划、专项规划、区域规划及空间规划）的内容布局。党的二十届三中全会《决定》就健全规划体系、强化规划衔接落实、加强规划目标和政策工具协同配合提出一系列改革任务。此外，《决定》还提出，“健全专家参与公共决策制度”。“这些举措将有利于更好发挥五年规划的战略导向作用，续写新的更大发展奇迹。”鄢一龙说。

站在新中国成立75周年这一重要时间节点上，回顾14个五年规划（计划）指引下中国巨轮驶过的航程，尤显重要。回首，是为了更好地出发、更快地抵达。

关山初度路犹长。我们将再用5个五年规划来全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，我们必将以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴！

我国历次五年规划（计划）回顾：

1950～1952年

国民经济恢复时期

1949年新中国成立之时，国民经济处于崩溃状态，工农业生产衰退，经济凋敝。党中央认为这种情况下不可能实施五年计划，应当先把我国的国民经济“稳定下来”和“恢复起来”，才有条件进行五年计划建设。于是决定1950~1952年为国民经济恢复时期，为实施第一个五年计划准备条件。

1953～1957年

“一五”计划时期

“一五”计划时期是我国首次大规模、有重点地进行工业建设的时期，也是为新中国建立独立的工业体系和工业化奠定基础的重要时期。经过全国人民的五年努力奋斗，1957年底超额完成计划，建立了飞机、汽车、发电设备、塑料、电子器材制造等一系列旧中国根本没有的新工业部门。

1958～1962年

“二五”计划时期

1958~1960年，在急于求成、盲目乐观的思想推动下，出现了“大跃进”“超英赶美”等浪潮，造成国民经济主要关系比例失调。党中央及时提出国民经济“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，国民经济在1962年底开始明显好转。

1963～1965年

国民经济调整时期

党中央从实际出发，决定把1963~1965年作为继续调整、整顿的过渡时期。

到1965年底，调整国民经济的任务全面完成，工农业生产总值超过历史最高水平，农轻重的比例关系得到改善，积累与消费的比例关系基本恢复正常，财政收支平衡，市场稳定，人民生活水平有所提高。

1966～1970年

“三五”计划时期

虽有1966～1968年严重动乱的冲击，但自1969年起形势相对稳定，全国工农业生产结束了连续两年下降的局面，出现了一次新的经济建设高潮，“三五”计划建设得到迅速恢复，到1970年工农业生产取得大幅度增长，工农业总产值实际比1965年增长58.1%，其中工业总产值增长73.7%，农业总产值增长21.4%。

1971～1975年

“四五”计划时期

“四五”计划时期，虽然国民经济发展几经周折，但经过各方面的整顿，社会主义建设在一些重要领域仍然取得了一定进展。1975年工农业总产值比1970年实际增长42.7%。中美两国关系开始走向正常化，中华人民共和国在联合国的一切合法权利得到恢复。首次召开全国环境保护会议，开始制定农村普及教育战略目标。

1976～1980年

“五五”计划时期

“五五”计划时期，农村改革序幕揭开，家庭联产承包责任制从初步推行阶段进入大发展阶段。开展扩大企业自主经营权改革试点，城市经济体制改革初步展开。探索引进外资的政策措施和方法，决定兴办深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区。

“五五”计划的绝大部分指标都完成或超额完成了调整计划，较好解决了国民经济重大比例失调问题。

1981～1985年

“六五”计划时期

同前5个五年计划都是“国民经济计划”相比，“六五”计划名称改为“国民经济和社会发展计划”，强化了社会发展的内容。“六五”计划期间，工农业总产值年均增长11%、国民生产总值年均增长10%。农业发展十分迅速，是新中国成立以来发展最快的时期。对外开放成为基本国策，进出口贸易总额比“五五”时期翻了一番。

1986～1990年

“七五”计划时期

“七五”计划时期，党团结带领全国各族人民，提前实现国民生产总值比1980年翻一番的第一步战略目标。工农业总产值年均增长11.4%，国民生产总值年均增长8.0%。改革的重点从农村转到城市，对外开放规模和领域不断扩大，全国绝大多数地区解决了温饱问题，开始向小康社会迈进。

1991～1995年

“八五”计划时期

以1992年邓小平南方谈话和党的十四大为标志，我国改革开放和社会主义现代化建设进入了新的发展阶段，社会生产力、综合国力、人民生活水平上了一个新台阶。国民生产总值年均增长12%，是新中国成立以来增长最快、波动最小的五年，提前五年实现国民生产总值比1980年翻两番。经济体制改革取得突破性进展，确立了建立社会主义市场经济体制的目标和基本框架，市场在资源配置中的基础性作用不同程度得到发挥，粮食和食用油实现敞开供应，粮票退出历史舞台。

1996～2000年

“九五”计划时期

“九五”计划时期，党团结带领全国各族人民，在有效治理通货膨胀、成功实现经济“软着陆”后，实行扩大内需方针，果断实施积极的财政政策和稳健的货币政策，抑制了通货紧缩趋势，克服了亚洲金融危机和国内有效需求不足带来的困难，夺取了1998年抗洪抢险斗争胜利，国民经济和社会发展取得巨大成就，人民生活总体达到小康水平。国内生产总值首次突破1万亿美元大关，位居世界第七位。

2001～2005年

“十五”计划时期

“十五”计划时期，党团结带领全国各族人民，成功摆脱了20世纪末亚洲金融危机带来的严重冲击，成功战胜非典疫情和重大自然灾害的挑战，从容应对加入世界贸易组织后的新变化，国民经济持续较快发展。国内生产总值上升为世界第四位，主要工农业产品产量位居世界前列。西部大开发扎实推进，东北地区等老工业基地振兴战略顺利启动，促进中部地区崛起的战略开始部署。

2006～2010年

“十一五”规划时期

“十一五”规划时期，党团结带领全国各族人民，有效应对国际金融危机巨大冲击，保持了经济平稳较快发展良好态势，战胜了四川汶川特大地震等重大自然灾害，成功举办北京奥运会、上海世博会。综合国力大幅提升，经济总量跃升至世界第二位，外贸出口和进口规模分别升至世界第一位和第二位，外商直接投资实际使用金额首次突破千亿美元，外汇储备规模首次位居世界第一。

2011～2015年

“十二五”规划时期

“十二五”时期，我国适应经济发展新常态，不断创新宏观调控方式。经济结构出现转折性变化，消费对经济增长的拉动作用首次超过投资，第三产业增加值占国内生产总值比重首次超过第二产业，城镇化率首次超过50%，货物进出口总额和对外投资首次跃居世界第一位。全方位外交布局深入开展，实施共建“一带一路”倡议，发起设立亚投行、新开发银行和丝路基金。

2016～2020年

“十三五”规划时期

“十三五”时期，国内生产总值突破100万亿元。决战脱贫攻坚取得全面胜利，5575万农村贫困人口实现脱贫，困扰中华民族几千年的绝对贫困问题得到历史性解决，创造了人类减贫史上的奇迹。疫情防控取得重大战略成果，应对突发事件能力和水平大幅提高。

2021～2025年

“十四五”规划时期

“十四五”前半程，国内生产总值跨过120万亿元台阶，人均GDP达到世界平均水平，实现了全面建设社会主义现代化国家新征程的良好开局。

根据中期评估报告，“十四五”规划纲要实施总体上实现“时间过半、任务过半”，这两个“过半”是在新冠疫情严重冲击、国际局势急剧变化等各项困难和风险挑战下取得的，成绩来之不易。

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五年规划既是“国事”，也是“家事”，与我们每一个人息息相关。作为国家治理智慧的五年规划，能否迁移至微观叙事场，帮助个人更好地规划自己的生活？

五年规划的启示：

在《目标治理：看得见的五年规划之手》一书中，作者鄢一龙将“发展方法论”作为章节标题，却没有对这一概念再作阐释。

近来，“改革方法论”常见诸报刊网站的新闻标题。但什么是“发展方法论”？记者对鄢一龙的采访从这个问题切入。