京津冀协同发展水安全保障十年成效与展望
Ten years’ achievements and prospects of Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development for water security safeguarding
户作亮，袁军，宋秋波
（水利部海河水利委员会，300170，天津）
摘要：京津冀协同发展战略是推动我国区域经济协调发展、加快构建新发展格局的重大国家战略，京津冀协同发展需要有力的水安全保障。十年来，京津冀协同发展水安全保障在强化水利规划引领、筑牢洪涝防御屏障、完善供水保障格局、维护河湖健康生命、建立水资源刚性约束制度、推进依法治水管水等方面取得了显著成效。当前，我国正处于全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键期，内外部发展环境变化对京津冀协同发展产生了深刻影响，也给水安全保障带来了多重挑战，提出了更高的要求。从防洪排涝安全标准、水资源配置与供给、节约集约利用水平、水生态保护与修复等方面分析了当前京津冀水安全保障面临的形势与存在的问题，提出着力构筑防洪减灾体系新格局、扎实推进国家水网“纲、目、结”工程建设、全面提升水资源节约集约利用水平、持续提升河湖水生态系统质量与稳定性、大力推进数字孪生水利建设、不断完善水治理体制机制法治体系等构建高质量京津冀协同发展水安全保障体系的对策建议，为京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区提供有力支撑。
关键词：京津冀协同发展；水安全保障；高质量发展；形势与问题；对策建议
作者简介：户作亮，一级巡视员（正司级），正高级工程师。
推动京津冀协同发展，是以习近平同志为核心的党中央在新时代作出的重大决策部署，是促进区域协调发展、形成新增长极的重大国家战略。十年来，水利部海河水利委员会着力提升京津冀水旱灾害防御能力、水资源节约集约利用能力、水资源优化配置能力、江河湖泊生态保护治理能力，为京津冀协同发展提供水安全保障。当前，我国正处于全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键期，内外部发展环境变化对京津冀协同发展产生了深刻影响，也给水安全保障带来了多重挑战，提出了更高的要求。本文基于新阶段水利高质量发展六条实施路径提出了京津冀协同发展水安全保障的对策建议。
京津冀协同发展水安全保障十年成效
1.科学谋划顶层设计，强化水利规划引领
目标明确、层次清晰、统一衔接的水利规划体系初步构建。印发实施《京津冀协同发展水利专项规划》，对京津冀水利高质量发展作出总体部署，构建京津冀区域水安全保障整体格局。编制《河北雄安新区防洪专项规划》《大清河流域综合规划》《北京城市副中心防洪专项论证报告》，确保河北雄安新区、北京城市副中心“两翼”防洪安全。编制《京津冀协同发展六河五湖综合治理与生态修复总体方案》，坚持“一河（湖）一策”，谋划京津冀协同发展战略实施的生态廊道。编制《永定河综合治理与生态修复总体方案》，打造全国流域治理管理现代化标杆。与京津冀三省（直辖市）水行政主管部门签订合作框架协议，建立流域统筹、区域协同、部门联动合作关系，打造新阶段流域治理管理新典范。
2.提升防灾减灾能力，筑牢洪涝防御屏障
京津冀水旱灾害防御能力实现整体性跃升。加快完善防洪工程体系，雄安新区起步区200年一遇防洪圈基本形成，北京城市副中心防洪标准提高到100年一遇。加强洪水风险管理，扎实做好大兴国际机场洪水影响评价，完成雄安新区及周边地区洪水风险区划，逐年编制雄安新区起步区安全度汛方案。成功战胜“16·7”“21·7”等暴雨洪水，特别是在防御海河“23·7”流域性特大洪水过程中，调度84座大中型水库拦蓄洪量28.5亿m³，启用8处蓄滞洪区蓄洪25.3亿m³，减淹城镇24个、耕地751万亩（1亩=1/15hm²），避免了462.3万人转移，成功实现人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击“四不”目标。全力推进京津冀防洪排涝抗灾基础设施灾后恢复重建，统筹流域和区域，督导完工662处水毁修复工程，聚焦增发万亿国债历史机遇，指导京津冀三省（直辖市）落实国债资金1363亿元，科学布局水库、河道、堤防、蓄滞洪区等工程建设，整体提高京津冀地区的防洪能力。
3.推进国家水网建设，完善供水保障格局
京津冀水资源配置格局实现全局性优化。南水北调东、中线一期工程，东线北延工程等国家水网主骨架大动脉先后正式通水，累计向京津冀供水超400亿m³，受益人口近1亿人。立足流域整体和水资源空间均衡配置，把握京津冀经济社会高质量发展新形势，扎实推进南水北调后续工程高质量发展，做好南水北调工程总体规划修编，开展南水北调受水区重要城市供水安全保障等重大专题以及海河平原地下水超采综合治理—海（咸）水入侵效应分析和地下水回灌措施研究等基础研究，推动东线二期工程前期工作。指导各层级水网协同融合发展，京津冀省级水网规划全部批复实施，市县水网规划编制有序推进，雄安新区调蓄库、雄安干渠工程等水网骨干工程开工建设。
4.复苏河湖生态环境，维护河湖健康生命
京津冀河流湖泊面貌实现根本性改善。坚持系统谋划、分类施策，以“六河五湖”综合治理与生态修复为重点，深入推进京津冀水生态保护治理。“华北明珠”白洋淀重现光彩，非汛期水位常态化保持在7.0m以上，水面面积保持在250km²以上。永定河865km河道自2021年以来连续四年保持全线通水，2022年京杭运河实现百年来首次全线贯通。大清河、潮白河、滹沱河、漳河等越来越多的河流实现复苏，衡水湖、七里海、北大港等河湖生态水位稳中有升、水质持续改善。华北地区地下水水位显著回升，京津冀治理区浅层地下水、深层承压水较2018年分别平均回升2.59m、7.06m，约90%的区域初步实现了地下水采补平衡。水土流失综合治理成效显著，水土流失面积和强度“双下降”。
5.加强节约集约利用，建立水资源刚性约束制度
京津冀水资源开发利用管控方式实现深层次变革。坚持节水优先，强化水资源刚性约束，确定流域区域可用水量，10条跨省河流水量分配工作全部完成，水资源管理迈入新阶段。严格水资源论证和取水许可管理，强化违规取用水问题查处整改。深入实施国家节水行动，加快推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，京津冀万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数均位居全国先进水平，指导制定省级节水行动实施方案和节约用水条例，完成148个县域节水型社会达标建设，制定覆盖农业、工业、生活和服务业等各行业的用水定额，实现年用水量1万m³及以上工业、服务业单位计划用水管理全覆盖。
6.完善体制机制法治，推进依法治水管水
京津冀水治理能力实现系统性提升。全面深入推进河湖长制，指导建立京津冀河（湖）长制协调联动机制，协调建立永定河流域市（区）级河湖长联席会议工作机制，搭建“流域管理机构+地方+公司”协作平台，推动河湖治理保护由政府主导向政府、企业、社会共同推进转变。强化流域体制机制法治管理，启动流域治理保护立法前期研究。不断提升水利行政许可审批效率和服务水平，组织实施事关京津冀协同发展、雄安新区建设的重点项目，实现“一小时受理、全过程跟办”。提供水利科技支撑，组织开展20余项科技与国际合作课题研究，8项获得省部级以上奖项，联合中国水科院建设“水利部京津冀水安全保障重点实验室”，推动科技成果应用转化。
面临的形势与问题
2023年5月，习近平总书记主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，强调“推动京津冀协同发展不断迈上新台阶，努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区”。党的二十届三中全会提出，“完善实施区域协调发展战略机制”“推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域更好发挥高质量发展动力源作用”“高标准高质量推进雄安新区建设”。海河“23·7”流域性特大洪水过后，习近平总书记在北京、河北考察灾后恢复重建工作时指出，“京津冀水系相连，防汛抗洪是一盘棋，要深入研究推进京津冀地区防洪工程体系建设。坚持系统观念，统筹流域和区域，处理好上下游、左右岸、干支流关系，科学布局水库、河道、堤防、蓄滞洪区等的功能建设，整体提高京津冀地区的防洪能力”。
京津冀地区经济社会发展快速，经济总量、人口规模、城市规模不断扩大，但受自然地貌和下垫面变化影响，水资源禀赋差，洪水易发难防，生态环境脆弱，这对保障京津冀协同发展水安全提出了新的挑战和更高要求。
1.防洪排涝安全标准有待提高
近年来，颠覆传统认知的极端天气事件频繁发生，海河流域先后经历了“16·7”暴雨洪水、2021年夏秋连汛和“23·7”流域性特大洪水，洪涝灾害的极端性、反常性、不确定性愈发突出，给流域经济社会发展带来极大风险挑战，京津冀虽然已经初步建立较为完备的防洪工程体系，但是与面临的新形势、新要求相比，仍存在不足。重要区域防洪保护对象防洪标准偏低，北京市中心城区、雄安新区起步区的防洪标准为200年一遇，若遇历史大洪水仍存在较大风险。部分河流洪水拦蓄能力不足，永定河官厅山峡、大清河、拒马河和大石河等暴雨洪水集中来源区域缺乏控制性工程，洪水拦蓄能力仍需进一步加强。重要堤防达标率低，北三河、大清河等河系约40%～70%的河段行洪能力达不到规划标准，骨干河道及部分河口行洪能力严重不足，防洪安全存在隐患。蓄滞洪区建设严重滞后，围堤和隔堤超高不足、堤身单薄，分洪、退洪工程多为临时扒口，难以控制分洪时机及分洪水量，围村堤、撤退道路等安全避险设施不足，不能满足区域内群众安置及撤退转移的需要。雨水情监测预报建设薄弱，测雨雷达严重不足，雨量站、水文站密度不够，防洪预报、预警、预演、预案“四预”能力难以满足防洪精准调度要求。
2.水资源配置与供给尚需优化
海河流域是我国七大江河流域中水资源最为短缺的流域，以不足全国1.2%的水资源总量承载着全国7.7%的耕地、11%的人口和13%的经济总量，水资源供需矛盾十分突出。特别是京津冀地区，由于人口和产业高度集聚，长期对水资源进行掠夺式开发，致使水资源环境严重超载。南水北调东、中线一期工程通水后，水资源供需矛盾得到初步缓解，但只是从“极度紧缺”到“紧平衡”，地表水资源衰减量远超南水北调规划补水量，水资源仍然是京津冀协同发展中最重要的资源制约因素。海河流域现状水资源开发利用率严重超警戒线，流域整体水资源开发利用率达92%，有效灌溉面积农业供水保证率不足50%，石家庄、保定、唐山等地区的40多个县级行政区地下水开发利用率近90%。重要城市供水安全保障水平低，北京、天津、雄安新区等城市水源严重依赖外调水，尤其是北京只有南水北调中线一条主力外调补水水源，限供、断水等风险交织。地下水超采、生态用水被挤占等存量用水需求问题尚未解决，人口进一步集聚、现代化城市建设等用水需求增量仍待释放。此外，调蓄工程供水潜力尚未充分挖掘，个别水库淤积严重，重大引调水、重点水源工程配套设施尚不完善，工程供水效益未能最大程度发挥。应急备用水源、战略储备水源建设进展偏慢，城乡一体化供水和抗旱保障能力、应对突发事件能力较低。
3.节约集约利用水平仍待提升
京津冀是我国节水水平先进地区，但是部分地区与发达国家或地区相比，无论是节水还是非常规水源利用仍有较大潜力与空间。比如部分地区农业用水量占总用水量比例近70%，远高于全国平均值；高效节水灌溉面积占比小，存在用水方式粗放、大水漫灌现象；渠系骨干工程防渗率低、渗漏严重。钢铁、石化等高耗水行业节水技术改造阻力大，高效冷却、循环用水、中水利用等节水工艺尚未全面落实，工业水重复利用率低。城镇公共供水管网改造进展缓慢，部分市县漏损率达10%。非常规水利用率低，多数城市再生水利用率低于5%，部分区县没有建设再生水厂，生产和利用再生水能力几乎为零。
4.水生态保护与修复亟待加强
历史上，海河流域因水资源长期处于过度开发利用状态，挤占了大量生态环境用水，引发了河湖湿地面积缩减、生态功能退化、入海水量锐减、地下水超采、地面沉降和海水入侵等一系列生态环境问题。其中，京津冀的人水关系最为紧张，水生态联防联控要求最为迫切，推动京津冀协同发展在生态领域实现率先突破，必须着力解决水生态水环境问题。海河流域地下水超采历史欠账多，地下水严重亏空的局面依然没有根本改变，京津冀地区仍有约90个县（区）存在平原区地下水超采情况，部分地区地下水超采引发的泉流量衰减、海（咸）水入侵、地面沉降等生态地质环境问题依旧突出。尽管近年来实施的河湖生态补水取得了很好的复苏效果，但河湖自然系统修复过程较长，仍存在水源不稳定、过度依赖外调水、地下水亏空较大等问题，重要河湖的生态环境尚不具备短期内根本改善的条件。断流河流、萎缩干涸湖泊数量较多，多数河湖生态流量难以得到长年保障，河湖管理范围“四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）问题仍处于遏增量、清存量阶段。
5.水管理机制与法治仍需健全
京津冀跨省（直辖市）河流数量众多，水资源开发、利用、配置、节约、保护和管理难度大。数字孪生水利体系构建处于初步阶段，雨水情、水环境、水生态、水工程运行等监测体系不够健全，为水利治理管理提供前瞻性、科学性、精准性、安全性支撑能力不足。跨区域水管理协调机制不畅，尚未形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效的水行政管理职能体系。水权改革推进难度大，水权市场化交易平台、水权交易机制、水权交易监管机制等仍处于探索阶段。水价形成机制尚未完善，水利工程供水价格核定、农业水价综合改革、城乡供水价格动态调整等机制仍需进一步建立健全。水生态产品价值实现机制和水生态保护补偿机制尚未全部建立，目前京津水源上游流域生态补偿实现全覆盖，重要支流省际和省内横向生态保护机制建立尚未取得突破。
构建高质量京津冀协同发展水安全保障体系对策建议
构建高质量的京津冀协同发展水安全保障体系，要围绕以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区的京津冀区域定位，坚持习近平总书记治水思路，坚持问题导向，坚持底线思维，坚持预防为主，坚持系统观念，坚持创新发展，以流域为单元，协调上下游、左右岸、干支流关系，统筹水灾害、水资源、水生态、水环境治理，按照新阶段水利高质量发展六条实施路径，不断提升水旱灾害防御能力、水资源节约集约利用能力、水资源优化配置能力、河湖保护治理能力，确保京津冀地区防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全。
1.着力构筑防洪减灾体系新格局
贯彻落实“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，加快海河“23·7”流域性特大洪水灾后重建和流域系统治理，构建与京津冀协同发展重大国家战略相适应的流域防洪工程体系、雨水情监测预报体系、水旱灾害防御工作体系。高质量完成海河流域防洪规划修编，做好防洪重大问题论证，按照“上蓄、中疏、下排、有效治洪”的原则，统筹谋划流域防洪减灾新格局。开展骨干河道重要堤防达标建设三年行动，实施主要支流和中小河流治理，提高河道泄洪能力。加快永定河官厅山峡、拒马河张坊等洪水控制工程论证，适时推进建设，挖潜扩容现有水库，动态清零病险水库，增强洪水调控能力。加快蓄滞洪区围堤隔堤、进退洪控制工程和安全设施建设，畅通区内行洪通道，实现科学有序精准调度运用，积极推进洪水高风险区居民迁建。强化河口治理，增强洪水抽排入海能力。按照“拒、绕、排”的思路，防线外推、远拒洪水，绕开重点保护对象，畅通洪涝排水通道，提高北京、天津、雄安新区等重点城市防洪减灾能力。
2.扎实推进国家水网“纲、目、结”工程建设
全面落实《国家水网建设规划纲要》，进一步完善京津冀地区“二纵六横”骨干水网体系。推进南水北调工程总体规划修编，按照“一干多支扩面”布局思路，深化东线二期工程可研论证。加强东线多水源联合调度，完善黄河以北多支输水线路，促进东线一期工程在运河贯通、地下水压采、粮食安全保障等方面的效益发挥。推动各层级水网协同融合，推进具有全局性影响的跨区域大项目立项实施，加快形成城乡一体、互联互通的水网体系。
3.全面提升水资源节约集约利用水平
落实水资源刚性约束制度，不断提高水资源节约集约利用水平。京津冀地区节水水平较高，但地区间发展不平衡，要深入实施国家节水行动，坚持节水优先、绿色发展，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产“四水四定”，推动在京津冀地区率先建立健全水资源刚性约束指标体系以及水资源超载治理机制、水资源监测体系等，大力精准推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，推动形成节水型生产生活方式和消费模式。树立“流域一盘棋”理念，发扬团结治水精神，制定海河流域重要跨省江河水量调度方案、年度水量分配方案和调度计划，严格实行用水总量和强度控制，强化水资源用途管制，加强用水全过程管理。高起点推进雄安新区节约用水工作，对标国际先进水平，打造节水引领示范区。
4.持续提升河湖水生态系统质量与稳定性
坚持系统治理，加快京津冀“六河五湖”综合治理与生态修复。以推进永定河流域治理管理现代化建设为重点，建构河流伦理，推进建立健全河湖健康保障机制、河湖横向生态保护补偿机制、水生态产品价值实现机制等，贯通京津冀绿色生态河流廊道，加强水文节律研究，合理确定永定河关键控制断面生态流量，加强流域生态水量调度，保障流域生态用水。保障运河主河道及沿线主要河流基本生态用水，加快改善河道水资源条件，完善防洪排涝保障功能，强化运河管护，推进运河适宜段通水通航，全面提升运河保护治理能力。统筹推进白洋淀生态补水、治污、防洪“三位一体”工作，将白洋淀生态水位保持在6.5～7m。深入实施华北地区河湖生态环境复苏和母亲河复苏行动，实现重要河流全线贯通，推动河湖生态环境持续改善。落实《华北地区地下水超采综合治理实施方案（2023—2025年）》，通过“节、控、换、补、管”等综合治理措施，精准治理地下水超采存量问题。加强密云水库、官厅水库、潘家口-大黑汀水库、于桥水库等水源地及上游流域生态环境保护，强化水土流失联防联控联治，共同推进官厅水库战略水源地功能恢复和潘家口-大黑汀水库水源保护区划定工作。
5.大力推进数字孪生水利建设
准确把握“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”的总要求，大力推进数字孪生流域、数字孪生水网、数字孪生工程建设。以永定河官厅山峡段现代化雨水情监测预报体系为样板，加快构建气象卫星和测雨雷达、雨量站、水文站组成的雨水情监测预报“三道防线”，提升天空地一体化监测能力。构建数字孪生海河平台，以数字孪生永定河为示范，持续强化数字孪生水利共建共享共用，积极推进数字孪生漳卫河建设，重点支撑防洪“四预”调度和多水源联合调度与配置。同步推进数字孪生水网建设，完善水网监测感知体系，推进“纲、目、结”数字孪生数据共享，提升水网调度管理智能化水平。加强重大水利工程数字孪生项目设计，开展数字孪生水利工程先行先试，以工程建设带动数字孪生水利建设。
6.不断完善水治理体制机制法治体系
充分发挥海河防汛抗旱总指挥部作用，强化协同、信息共享，统筹做好防洪联合调度。充分发挥流域省级河湖长联席会议机制、“流域机构+省级河长办”协作机制作用，增强河湖管理保护措施的系统性、整体性、协同性，协调解决跨界河湖重点难点问题。完善跨区域、跨领域、跨部门联合执法机制，推进水行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作机制结合的新型监督机制。严厉打击非法侵占河湖岸线、水库库容、蓄滞洪区空间及妨碍河道行洪等行为，严格洪水影响评价类审批，加强事中事后监管。建立健全多元化水利投融资机制，坚持“两手发力”，积极探索金融支持、政府与社会资本合作（PPP）、不动产投资信托基金（REITs）试点，形成多渠道、多层次、多元化投融资机制，稳定水利基础设施投资规模。
Abstract: The Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development has been a major national strategy to promote integrated development of regional economy and to accelerate the formation of a new development pattern in China, which requires a strong guarantee of effective water security. Over the past decade, notable progress has been made in water security for the region, including reinforcing water resources planning, strengthening flood control and prevention, improving water supply frameworks, maintaining the health and life of rivers and lakes, placing a rigid constraint on water use, and implementing law-based water governance. At present, China is in a critical period of building a socialist modernized country. The changes in internal and external environments are having a profound impact on regional development, presenting multiple challenges to water security and setting higher demands. This paper evaluates the current situation and challenges related to flood control and drainage standards, water resource allocation and supply, conservation and intensive use, and water ecological protection and restoration. It proposes strategic measures to build a new flood control and disaster mitigation framework, accelerate the construction of the national water network, improve water conservation and resource efficiency, enhance the quality and stability of river and lake ecosystems, promote the development of digital twin water conservancy, and strengthen the legal framework for water governance, to support the transformation of Beijing-Tianjin-Hebei into a pilot and model region for the Chinese path to modernization.
Keywords: Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development; water security safeguarding; high-quality development; situation and problems; countermeasures and suggestions
本文引用格式：
户作亮，袁军，宋秋波.京津冀协同发展水安全保障十年成效与展望[J].中国水利，2024（19）：25-30.
责编｜董林玥
校对｜吕彩霞
审核｜王慧
监制｜轩玮
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