在我国的城市发展过程中,各式各样的“区”层出不穷。开发区、高新区、自贸区、示范区、经开区、产业园区....凡此种种,不胜枚举。那么这些“区”的设立都有何意义,与传统的行政区又有何区别。
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首先必须要明确的一点是,在我国现行的行政区划中,只有市辖区这一个“区”,经开区、高新区等其他区,都是社会经济发展过程中设立的城市功能区。最根本的区别是,市辖区拥有区政府、区党委、区人大、区政协四套班子,而功能区则大多由政府派驻的管委会管理,没有上述四套班子。
由于定位和服务范围不同,功能区与功能区,功能区与行政区之间往往呈现相互包含、交叉、并列等状态,这不仅加大了我们区分这些功能区的难度,更给生活在当地的居民带来相当的不便。
以西安市为例,除了行政区划上的11个市辖区,西安市还设有1个国家级新区:西咸新区。1个国家级高新区:西安高新技术产业开发区。3个国家级经开区:西安经济技术开发区、陕西航天经济技术开发区、陕西航空经济技术开发区。以及西安市设立的曲江新区、国际港务区、浐灞生态区、渭北工业区等功能区。
由于功能区的种类和数量繁多,我拉了一个中国开发区的表格,除了面积较小的海南和经济较差的西藏,每个省都有几十上百个各式各样的开发区。新区强调城市创新发展,高新区强调发展高新技术,经开区强调发展现代工业。还有示范区,旅游区、生态区、保护区等,这些都是地方政府为了发展某一特定事业而专门设立的。
由于这些功能区不在民政部备案的行政区划中,大多由地方政府派驻的管委会、办事处等机构代为管理区内民政、经济事务,因而不具备完整的行政职能,例如居民办理户籍等相关事务时,仍需要到所属行政区的公安部门办理,大多数地图上也不会标注功能区的范围。但在地方政府的实际运行中,这些功能区又往往被当做行政区来使用。
改革开放以后,各级地方政府为方便调动行政资源,发展地方经济,从下辖的行政区中划出一部分作为地方政府直辖的功能区使用。为了提高行政效率,这些功能区的管理机构大都十分精简,人少、机构少、驻地集中、行政效率高,人员调动也很方便。
久而久之,地方政府发现这些功能区太好用了,于是每规划一处就设一个功能区,普通的就成立个领导小组或办事处管理,重要的就设一个管委会,于是功能区越设越多,权力也越来越大。即使管委会等派出机关,不能设立公检法、人大、政协等机构,地方政府也会想办法协调各方派驻工作组,甚至赋予其一定的行政管理权限,使之成为不是政府的政府。
例如福建省福州(平潭)综合试验区,被福建省赋予一般地级市的行政管理权限,代管福州市平潭县。又如陕西省杨凌农业高新技术产业示范区,同样被陕西省赋予地级市权限,代管咸阳市杨陵区。还有河北省雄安新区,作为河北省的国家级新区,代管雄县、容城县、安新县及任丘市和高阳县的4个乡镇,尽管雄县、容城、安新3县在行政区划上仍属于保定市,但在日常社会管理中,已经和保定市没多大关系了。
也有一些功能区因为长期代管部分行政区,最后“转正”为市辖区。例如上海市浦东新区、天津市滨海新区、深圳市光明区(光明新区)、龙华区(龙华新区)、无锡市新吴区(无锡高新区)、常州市新北区(常州高新区)、杭州市钱塘区(钱塘新区),它们都是从各种新区、高新区“转正”而来的。
其他一些尚未“转正”的功能区也会与所在地实行“区政合一”体制,“一套班子、两块牌子”,例如苏州市虎丘区(苏州高新区)、大连市金州区(金普新区)、青岛市黄岛区(西海岸新区)、广州市南沙区(南沙新区)。
最后还有每次提到行政区划相关内容,都绕不开的黑龙江大兴安岭地区。在民政部的备案中,大兴安岭地区只有一市二县,而其下设的加格达奇、松岭、新林、呼中4区,本质上属于都是具备行政管理权限的功能区,俗称“黑区”。
也正因为功能区与行政区越来越相似,功能区改革的呼声也越来越高。一是撤销部分过时的或已经完成开发的功能区,二是将符合条件的功能区“转正”为正式的行政区,三是将管理范围与行政区重合的功能区合并,合署办公,精简机构。四是剥离部分功能区的行政职能,只负责特定事务,回归功能区的本质。
好了以上就是本期视频的全部内容,如有错漏,还请斧正,我们下期再见。
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