前言：“治大国，若烹小鲜”，老子曾在《道德经》中对治国方针、处世哲学进行深度的概括总结，尊重规律、见机行事、因势利导是组织管理的三种层次，结合马克思主义历史唯物主义的观点来看，其仍然有着令人警醒的意义。一个国家、一个都市圈，一座城市的治理，必须坚持理性和实践结合的方法，坚持差异化经营，把握自己的发展战略、经营思路、整合平台和操作手段。
近日，住建部、财政部联合印发通知，部署各地进一步做好城中村改造工作。按照通知要求，城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到近300个地级及以上城市。【详情】政策支持扩围后，未来城中村改造将走向何方？
城中村改造是城市建设与发展过程中需要讨论的重大课题：城市需要通过城市更新工作以盘活存量空间的土地价值，引导城市建设用地形成良性更新循环，城市更新的模式探索和政策调整有利于城市高质量发展。
由此，城中村改造既是城市更新的重要任务，也是推进新型城镇化的主要着力点。据有关调查，仅在全国35个大中城市，需要改造的城中村就有170万套。
当前，城市化更关注的是包括城市整体的社会生态、人口承载、自然环境等方面的变化，是一种要实现结构性转型的发展道路，它着重于从根本上改变现有的物质环境、社会组织和经济运行，使之与城市形成良性互动。
新京报报道指出，2010年-2023年，我国城镇化率由49.95%提高到66.2%，而未来5年，城镇常住人口的增量会达到5500多万，到2028年底，我国城镇常住总人口将接近或突破10亿人大关。这么多的人口增量迁移到城市，对城市人口管理、住房建设带来的改变可以说前所未有、极其剧烈的。
广东省作为被国土资源局给予“三旧改造”特殊政策照顾的省份，经济发展迅速、城市化水平高，容纳大量外来人口，已跃升为全国人口第一大省。然而大量存在的城中村居住条件、基础设施较差，土地利用效率也有较大改进空间，要求广东省城市更新政策不断调整。
广东省从2018年至2021年多次出台“三旧”改造新政，适应城市发展与土地市场变化需要，巩固和提升已有的改造成果，进一步深化实践探索，推动城市土地利用可持续发展。
珠海，中国最早实行对外开放政策的四个经济特区之一。自改革开放以来，珠海城市开发进程加快，大量城市基础设施和各类功能建筑的建设抬高了城市标高，导致城中旧村形成一个个“洼地”，这深刻反映了我国城市化进程中城乡二元结构的交错和变迁。
基于此情况之下，针对城中村进行改造的策略和具体实施办法从 1995 年左右开始在珠海进行了推进实施。那么，在城市更新与城中村改造过程中，珠海又进行了哪些模式探索和政策调整？珠海模式仍然存在哪些问题有待改进？
旧村更新
采取市场化、PPP 模式实现整体增值
回顾珠海城市更新20余年历史，按照城市更新工作开展情况，可将珠海市城市更新工作划分为 3 个阶段：旧村更新阶段（2009年前）、“三旧”改造阶段（2009-2012 年）、 珠海模式阶段（2012 年后）。
旧村更新阶段（2009年前）始于珠海市政府2000年6月发布《香洲区城区旧村改造实施细则》，并据此成立了珠海市城区旧村改造文明社区办公室，专门统筹城中村改造工作。自 2000 年起，先后对香洲主城 26 条城中旧村(38 个项目)进行全面改造。2021 年 6 月 3 日第九届珠海市人民政府第 100 次常务会议审议通过《珠海经济特区城市更新管理办法（市政府 138 号令）》并于 7 月 15 日起正式施行。
图源：论文《广东省城市更新常态化的模式探索——以城中村改造为例》
通过政策引导、政府扶持、市场运作的方式，珠海成功推动了 22 条城中村顺利实施，该时期珠海市开展的旧村更新成为该时期广东省推进城中旧村更新的典范。珠海市政府在城中村改造过程中，不再扮演出资方的角色，而是采取制定原则、制定规划、给予政策的方式，形成竞争机制，充分发挥市场的力量，引导各方房地产企业及金融机构对旧村进行投资改造。
珠海市旧村更新阶段的成功，一方面源于政府“改造城中旧村，建设文明社区”的决心，为顺利推进改造，珠海市政府同时提出香洲城区 3 年内不再新批房地产用地鼓励政策，目的是为了给城中旧村更新项目提供充裕的发展空间；另一方面源于行之有效的“拆一免二至三”政策——即根据旧村区位和现状规模情况，建设主体每拆除 1 平方米的村民房屋建筑面积，可免交 2-3 平方米建筑面积的地价，并减免相应的报建费用。
在此基础上，还应减免其相应的建设规费等费用，进而保证开发商获得的合理利润额为 25 %以上。开发商将三分之二的开发量作为商品房进行经营，三分之一的开发量用于回迁村民的安置。珠海市选取开发商的办法是在全国范围内公开招标，并对开发商的资金实力、商业信誉、规划改建、拆迁安置方案等进行充分评估，吸引具有足够实力的房产开发商参与城中村改造。
“三旧”改造
与省政府并轨的三年“尴尬期
“三旧”改造阶段（2009-2012 年）始于2009 年，在原国土资源部的支持和广东省委省政府的领导下，广东省率先开展了“三旧”改造试点工作。广东省“三旧”改造工作以原国土资源部和广东省政府共同制订《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》（粤府明电〔2009〕16 号）为起点，以省部合作的方式在广东开展节约集约用地试点示范省工作，并首次提出“三旧”改造概念；
同年 8月，广东省政府印发《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78 号），正式拉开广东省以“政府引导、市场运作”为特色的“三旧”改造序幕。
图源：论文《珠海城市更新 20 年回顾：政策演进与方法总结》
“三旧”改造阶段珠海市城市更新在上阶段工作的基础上，通过对接省政府工作要求制定《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（珠府〔2010〕32 号）等相关政策文件以实现与省政府“三旧”改造工作的并轨。与省政府开展的“三旧”改造工作对接完成后，由于不再推行上阶段的优惠政策，本阶段的城市更新工作进度缓慢，绝大部分项目均停留在研究阶段，真正得到有效实施的项目寥寥无几。
珠海模式
构建“一规划，四评估”规划研究机制
珠海模式阶段（2012 年后）始于珠海市出台了《珠海市城市更新管理办法》，成立了城市更新管理办公室，并在此基础上开始进行“珠海模式”的探索。2014 年，香洲区分三批启动 27 条城中旧村的改造工作，总占地面积约 550 万平方米，现状总建筑面积约 850 万平方米，其中第一批次包括 13 条城中旧村，大部分位于城市交通干道沿线（港珠澳大桥延长线、珠海大道等）和重要景观门户区域（拱北口岸、上冲关口等）。
图源：论文《珠海城市更新 20 年回顾：政策演进与方法总结》
该阶段前期的城市更新工作重点聚焦于统筹更新、设施共享、异地联动等更新模式的探索，但是，因现状房屋确权的相关政策的实施机制尚未目确，且政府、权利主体和建设主体之间关于开发规模的博弈暂未形成一套行之有效的方法和政策，导致该时期城市更新工诈举步维艰。
随着城市更新项目经多轮探讨逐渐趋于成熟，该阶段后期，珠海帘在总结城市更新经验和问题的基础上，进一步对更新政策和程序进行探索，逐步形成以《珠海市经济特区城市更新管理办法》为纲领，旧城镇、城中旧村（旧村庄）及旧厂房 3 类更新类型配套文件为辅助的更新政策体系，并在该体系框架的基础上逐渐深化，最终形成“123+N”的政策框架体系和城市更新实施的管理的珠海模式。
统筹多方主体利益
加大市场化渠道扶持及政策支持
图源：论文《珠海城市更新 20 年回顾：政策演进与方法总结》
查阅相关资料后，小编认为在珠海模式城市更新过程中呈现出的相关问题有以下几点：多方利益主体统筹难、政府监管扶持力度弱、改造模式单一推广慢。
具体来看，在由珠海市政府主导的改造模式推进过程中，城中村改造专项规划主要由珠海市城市更新管理办公室联合地方规划部门开展实施。改造实施主体与村民利益的统筹，一方面要满足开发商对于利润目标的要求。另一方面要满足村民获得合理货币或实物安置的诉求，因此成为众多矛盾的核心所在。如何引导村民实现观念和身份的转变，是珠海市城中村改造实施后政府面临的新挑战。
此外，城中村改造中政府的“政府人”和“经济人”的双重属性，导致城市更新过程中政府的“政府人”和“经济人”两个角色的矛盾，即城市政府自身角色的矛盾，在追求地方经济增长最大化的同时，利用有限的资源。其次，政府职能转变后，政府往往把优先关注经济发展，对社会管理和公共服务的职能关注及投入不足。
第三，干部绩效考核机制存在一定程度缺陷。干部绩效考核机制是以政绩表现为结果导向，导致部分基层干部追求短期利益和眼前结果，热衷于短平快的“政绩工程”。第四，一定程度上缺乏社会参与机制，各个利益主体的需求无法通过机制或平台得到有效表达；
图源：论文《广东省城市更新常态化的模式探索——以城中村改造为例》
以山场村和翠微村的城中村改造典型例子和实际情况来看，认为要合理发挥政府在城中村改造中的作用，应遵循主体性原则、科学规划原则、以人为本、综合改造原则、属地管理原则和注重文化传承原则，
一是加强对城中村改造规划及其配套措施的前瞻性科学性考虑；二是从政策面和执行面学统筹城中村改造，完善政务审批及资金渠道等配套措施；三是规定了实施城中村改造的主体、程序、补偿标准等；只有综合采取以上措施，才能有效地实现并促进政府服务角色转变，一步促进并实现公共资源的优化配置，确保城中村改造的顺利推进，促进城市和谐、可持续发展。
因此，小编认为珠海模式要改进的话，海必须给予地方一定自主权和试点空间，提高政策制定的及时性与有效性，推动城市更新和城中村改造常态化，坚持城市更新的市场化，企业、社会、市场多方面参与，促进珠海城市更新工作的推进和土地市场的健康发展，推动城市高质量发展。
文章相关素材综合整理自：
【1】李吉墉，杨磊.珠海城市更新 20 年回顾：政策演进与方法总结[J].人民城市，规划赋能——2022中国城市规划年会论文集（02城市更新）；
【2】郑嘉仪 ，许婕。新时代城中村问题形成与改造对策———以广州与珠海为例，现代农业科技 2018 年第 17 期；
【3】程琪 张莉，广东省城市更新常态化的模式探索——以城中村改造为例，工信财经科 技2021年第4期
【3】马盛强，珠海市城中村改造问题及对策研究，华南理工大学，硕士论文
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